ПОСТАНОВА
Іменем України

28 листопада 2018 року 
Київ
справа №820/4881/17
адміністративне провадження №К/9901/48946/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -                                                   Данилевич Н.А.,
суддів -                                                                                                                                    Бевзенка В.М, 
                                                                                                                                                       Шарапи В.М.,

при секретарі -                                         Шевчук К.В.,
за участю
позивача -                                                   ОСОБА_2
представника відповідача -                               ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження  
касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року (суддя - Бабаєв А.І.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року (головуючий суддя - Бондар В.О., судді - Калитка О.М., Кононенко З.О.) у справі 
за позовом ОСОБА_2
до голови Харківської обласної державної адміністрації ОСОБА_5
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У жовтні 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2.) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до голови Харківської обласної державної адміністрації ОСОБА_5 (далі - голова Харківської ОДА), в якому, з урахуванням уточнень, просив суд:
1.1.          - визнати протиправною бездіяльність голови Харківської ОДА ОСОБА_5 щодо прийняття ОСОБА_2 на особистому прийомі громадян згідно затвердженого графіку;
1.2.          - зобов'язати голову Харківської ОДА ОСОБА_5 прийняти ОСОБА_2 на особистому прийомі громадян згідно затвердженого графіку з питання зазначеного в журналі обліку попереднього запису на особистий прийом громадян головою обласної державної адміністрації від 10.04.2017 року.
2.          В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що головою Харківської обласної державної адміністрації, протягом тривалого часу, не прийнято позивача на особистому прийомі.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.          Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4.          Відмовляючи в задоволені адміністративного позову, суд першої інстанції зазначив, що питання, з якого позивач звернувся 10.04.2017 року до Харківської обласної державної адміністрації, бажаючи бути прийнятим на особистому прийомі головою Харківської обласної державної адміністрації, було вирішено, оскільки заступником голови - керівником апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_6 позбавлено премії начальника Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА  ОСОБА_7 за березень 2017 року та надано роз'яснення щодо порушеного питання позивачем на особистому прийомі громадян 21.03.2017 року.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.          Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов.
6.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року апеляційна скарга залишена без задоволення.
7.          Апеляційний суд, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, погодився з висновками суду першої інстанції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
8.          ОСОБА_2 (далі - скаржник) у вересні 2018 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року.
9.          В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року і ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
10.          В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що відповідач жодного разу ані в 2016 році, ані в 2017 році не проводила особистий прийом громадян згідно затвердженого графіку, у зв'язку з чим скаржник не мав можливості реалізувати своє право на звернення на особистому прийомі до голови Харківської ОДА зі скаргою на дії її підлеглих - начальника Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА ОСОБА_8 та заступника голови - керівника апарату Харківської ОДА ОСОБА_6 Посилається на те, що притягнення до відповідальності заступників голів місцевих державних адміністрацій належить до повноважень голови відповідної державної адміністрації. Також зазначає, що заступником голови - керівника апарату Харківської ОДА ОСОБА_6 не були вирішені по суті питання скаржника. Судом першої інстанції було відхилено клопотання скаржника про витребування у відповідача копії рішення щодо позбавлення премії начальника Відділу Харківської ОДА ОСОБА_8 Посилається на те, що ведення журналу безпосереднього запису на особистий прийом громадян головою Харківської ОДА не передбачено. Крім того, звертає увагу на те, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено такого виду відповідальності, як позбавлення премії. Також посилається на розгляд судом апеляційної інстанції справи без його участі та всупереч його клопотанню про відкладення розгляду справи у зв'язку з знаходженням на лікуванню.
11.          Голова Харківської ОДА надала відзив на касаційну скаргу, яким просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. Зазначає, що безпосередній запис на особистий прийом громадян головою Харківської ОДА проводиться лише у разі коли порушене громадянином питання залишилося не вирішеним по суті після особистого прийому заступниками голови обласної державної адміністрації за напрямами діяльності і якщо вирішення визначеного питання належить до компетенції обласної адміністрації. Питання про притягнення до відповідальності посадових осіб Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА за порушення права ОСОБА_2 на доступ до публічної інформації розглянуто по суті заступником голови - керівником апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_6 на особистому прийомі громадян 21.03.2017р. та ОСОБА_2 надана відповідь на звернення №С-2024 із зазначеного питання листом обласної державної адміністрації від 06.04.2017р. №С-2024/08-18. Враховуючи рішення заступника голови - керівника апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_6 щодо позбавлення премії начальника Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА ОСОБА_7 за березень 2017 року, відсутні підстави для притягнення до відповідальності ОСОБА_6 за покриття незаконних, на думку скаржника, дій посадових осіб Відділу забезпечення доступу до публічної інформації, про що повідомлено скаржника листом від 04.05.2017р. №С-2948/08-18. Зазначає, що оскільки у журналі обліку попереднього запису на особистий прийом громадян головою обласної державної адміністрації здійснено запис лише відносно ОСОБА_2, саме ця інформація і надавалася запитувачу. Крім того, посилається на те, що якщо державного службовця позбавлено премії, подання щодо встановлення премії не готується, що не потребує прийняття окремого рішення.
12.          Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13.          Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 27.02.2017 року у справі №820/405/17 адміністративний позов ОСОБА_2 до Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, задоволено. 
13.1.          Визнано протиправними дії Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської обласної державної адміністрації щодо відмови в задоволенні запиту на інформацію ОСОБА_2 від 28.10.2016 року в частині запитань: 1. вказати дати (в календарній послідовності) особистого прийому громадян, які здійснив у 2016 році голова Харківської ОДА ОСОБА_9 в будівлі Харківської ОДА згідно затвердженого графіку, вказавши кількість громадян, яку було прийнято головою Харківської ОДА ОСОБА_9 на кожному прийомі; 2. вказати дати (в календарній послідовності) особистого прийому громадян, які здійснила в 2016 році голова Харківської ОДА ОСОБА_10 (так само як і в статусі в.о. голови Харківської ОДА) в будівлі Харківської ОДА згідно затвердженого графіку, вказавши кількість громадян, яку було прийнято головою Харківської ОДА ОСОБА_10 (так само як і в статусі в.о. голови Харківської ОДА) на кожному прийомі.
13.2.          Зобов'язано Відділ забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА надати інформацію на запит на інформацію ОСОБА_2 від 28.10.2016 року в частині запитань: 1. вказати дати (в календарній послідовності) особистого прийому громадян, які здійснив у 2016 році голова Харківської ОДА ОСОБА_9 в будівлі Харківської ОДА згідно затвердженого графіку, вказавши кількість громадян, яку було прийнято головою Харківської ОДА ОСОБА_9 на кожному прийомі; 2. вказати дати (в календарній послідовності) особистого прийому громадян, які здійснила в 2016 році голова Харківської ОДА ОСОБА_10 (так само як і в статусі в.о. голови Харківської ОДА) в будівлі Харківської ОДА згідно затвердженого графіку, вказавши кількість громадян, яку було прийнято головою Харківської ОДА ОСОБА_10 (так само як і в статусі в.о. голови Харківської ОДА) на кожному прийомі.
14.          На виконання вимог вказаної постанови Харківського окружного адміністративного суду, Відділом забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА направлено лист № 01-27/107 від 13.03.2017 року ОСОБА_2, в якому зазначено інформацію, запитувану позивачем у запиті на інформацію №01-33/1466 від 28.10.2016 року.
15.          Заступником голови - керівником апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_6 позбавлено премії за березень 2017 року начальника відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА ОСОБА_7
16.           21 березня 2017 року позивач звернувся до заступника голови - керівника апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_6 з письмовим зверненням вх.№ С-2024 про притягнення до відповідальності посадових осіб Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської обласної державної адміністрації за відмову у наданні публічної інформації на запит від 28.10.2016 року.
17.          Відповідно до реєстраційно-контрольної картки №0203005 заступником голови - керівником апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_6 на особистому прийомі громадян 21.03.2017 року розглянуто питання ОСОБА_2 про притягнення до відповідальності посадових осіб Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА за відмову у наданні публічної інформації на запит від 28.10.2016 року та надано позивачу роз'яснення по суті вказаного питання.
18.          Заступником голови - керівником апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_6 надано письмову відповідь ОСОБА_2 на вищевказане звернення із зазначеного питання листом № С-2024/08-18 від 06.04.2017 року.
19.           10 квітня 2017 року ОСОБА_2 звернувся до приймальні обласної державної адміністрації з проханням записати його на особистий прийом до голови обласної державної адміністрації з питання щодо притягнення до відповідальності посадових осіб Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА за порушення його права на доступ до публічної інформації, а також притягнення заступника голови обласної державної адміністрації ОСОБА_6 за покривання незаконних дій посадових осіб вищезазначеного відділу.
20.          Згідно наданої позивачем копії Журналу обліку попереднього запису на особистий прийом головою Харківської обласної державної адміністрації позивача було попередньо записано на прийом 10.04.2017 року до голови Харківської ОДА ОСОБА_5
21.          Листом Харківської обласної державної адміністрації № С-2948/08-18 від 04.05.2017 року повідомлено ОСОБА_2, що враховуючи рішення заступника голови - керівника апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_6 щодо позбавлення премії начальника відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА ОСОБА_7 за березень 2017 року, відсутні підстави для притягнення до відповідальності заступника голови - керівника апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_6 за покривання незаконних дій посадових осіб Відділу забезпечення доступу до публічної інформації.
22.          Здійснення особистого прийому посадовими особами Харківської обласної державної адміністрації регламентується Порядком проведення особистого прийому громадян посадовими особами Харківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови №126 від 13.03.2012 року.
23.          Згідно вказаного Порядку особистий прийом громадян посадовими особами Харківської обласної державної адміністрації проводиться з питань, вирішення яких належить до повноважень Харківської обласної державної адміністрації. Особистий прийом громадян головою Харківської обласної державної адміністрації проводиться за попереднім записом. При цьому, попередній запис здійснюється під час звернення громадянина до Відділу роботи із зверненнями громадян апарату Харківської обласної державної адміністрації.
24.          Вказаний Порядок передбачає, що безпосередній запис на особистий прийом громадян головою Харківської обласної державної адміністрації проводиться лише у разі коли порушене громадянином питання залишилося не вирішеним по суті після особистого прийому заступниками голови обласної державної адміністрації за напрямами діяльності і якщо вирішення визначеного питання належить до компетенції обласної державної адміністрації.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
25.          Преамбула Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян»: цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
26.          Частина 1 статті 1 Закону України «Про звернення громадян»: громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
27.          Частина 1 статті 3 Закону України «Про звернення громадян»: під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
28.          Частина 4 статті 7 Закону України «Про звернення громадян»: забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
29.          Частина 1 статті 16 Закону України «Про звернення громадян»: скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.
30.          Стаття 18 Закону України «Про звернення громадян»: громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги; висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду заяви чи скарги; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.
31.          Частина 1 статті 20 Закону України «Про звернення громадян»: звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
32.          Стаття 22 Закону України «Про звернення громадян»: керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян зобов'язані проводити особистий прийом громадян.
Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян.
Порядок прийому громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, об'єднаннях громадян визначається їх керівниками.
Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому ж порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.
33.          Стаття 40 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації»: перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов'язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
34.          Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
35.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
36.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
37.          Приписи статті 22 Закону України «Про звернення громадян» покладають на керівників та посадових осіб органів місцевого самоврядування обов'язок щодо проведення особистого прийому громадян, який повинен здійснюватися регулярно, у встановлені дні та години і у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання, та покликаний забезпечити право особи на доступ до інформації.
38.          Особі не може бути безпідставно відмовлено в особистому прийомі керівником та/або посадовою особою органу державної влади, оскільки, по своїй суті, це є відмовою у прийнятті та розгляді звернення, яку Закон України «Про звернення громадян» забороняє.
39.          Разом з тим, положення частини 3 статті 22 Закону України «Про звернення громадян» надають право керівнику органу державної влади визначати порядок здійснення особистого прийому громадян шляхом прийняття відповідного рішення.
40.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядження голови Харківської ОДА №126 від 13.03.2012 року було затверджено Порядок проведення особистого прийому громадян посадовими особами Харківської обласної державної адміністрації, яким передбачено, що запис громадян на прийом до голови Харківської ОДА проводиться у разі, коли питання, поставлене громадянином, не вирішено після особистого прийому заступниками голови Харківської ОДА за напрямками діяльності.
41.          Скаржником, при попередньому записі на особистий прийом громадян головою Харківської ОДА порушене питання також щодо притягнення заступника голови обласної державної адміністрації ОСОБА_6 за покривання незаконних дій посадових осіб Відділу забезпечення доступу до публічної інформації Харківської ОДА, що згідно приписів ч.4 ст.7 та ч.1 ст.16 Закону України «Про звернення громадян», виключає можливість розгляду вказаного питання самим заступником голови обласної державної адміністрації ОСОБА_6
42.          Крім того, Суд зазначає, що вирішення питання про наявність або відсутність підстав для притягнення до відповідальності ОСОБА_6 за покриття незаконних, на думку скаржника, дій посадових осіб Відділу забезпечення доступу до публічної інформації має вирішуватися за наслідками проведення особистого прийому ОСОБА_2 та розгляду його усного звернення.
43.          З огляду на викладене, Суд погоджується з твердження скаржника про наявність протиправної бездіяльності голови Харківської ОДА щодо проведення особистого прийому ОСОБА_2
44.          У відповідності до п.3 ч.1 ст.349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
45.          Частинами 1 та 3 ст.351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
46.          Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права внаслідок неправильного тлумачення наведених приписів Закону України «Про звернення громадян», оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення адміністративного позову повністю.
47.          Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
48.          Касаційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити.
49.          Скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
50.          Визнати протиправною бездіяльність голови Харківської обласної державної адміністрації ОСОБА_5 щодо прийняття ОСОБА_2 на особистому прийомі громадян згідно затвердженого графіку.
51.          Зобов'язати голову Харківської обласної державної адміністрації ОСОБА_5 прийняти ОСОБА_2 на особистому прийомі громадян згідно затвердженого графіку з питання зазначеного в журналі обліку попереднього запису на особистий прийом громадян головою обласної державної адміністрації від 10 квітня 2017 року.
52.          Повний текст постанови виготовлено 29 листопада 2018 року.
53.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.А. Данилевич
Судді                                                                                                     В.М. Бевзенко
                                                                                                    В.М. Шарапа