ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2018 року 
м. Київ

Справа №  914/519/17 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Пількова К. М. - головуючого, Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,
за участю секретаря судового засідання Жураховської Т. О.
розглянув касаційну скаргу Пустомитівської районної державної адміністрації 
на постанову Львівського апеляційного господарського суду (головуючий - Бойко  С.М., судді: Бонк Т.Б., Якимець Г.Г.) від 21.08.2017
за позовом Прокурора Львівської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України 
до Пустомитівської районної державної адміністрації 
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України
та Оброшинської сільської ради Пустомитівського району Львівської області
про визнання недійсним розпорядження Пустомитівської РДА № 278 від 11.06.2015.
Учасники справи:
представник прокурора - Збарих С.М., Генеральна прокуратура України, 
представник позивача -Штокман А.І.,
представник відповідача - не з'явився, 
представник третьої особи 1 - не з'явився
представник третьої особи 2 - не з'явився.

Короткий зміст позовних вимог
1.          04.03.2017 Прокурор Львівської області (далі - Прокурор) подав в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (далі - Позивач) позовну заяву про визнання недійсним розпорядження голови Пустомитівської районної державної адміністрації (далі - Відповідач) № 278 від 11.06.2015 "Про вилучення в Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України з постійного користування земельної ділянки на території Оброшинської сільської ради за межами населеного пункту" (далі - Розпорядження), яким з постійного користування Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України (далі - Третя особа 1) вилучено земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею 62,25 га (рілля) (далі - Земельна ділянка) та передано її до земель запасу Оброшинської сільської ради (далі - Третя особа 2) для подальшого надання у власність громадянам, працівникам Третьої особи 1, для ведення особистого селянського господарства.
2.          Позовна заява мотивована тим, що оспорюване Розпорядження є протиправним та підлягає визнанню недійсним оскільки вилучена за Розпорядженням Земельна ділянка належить до категорії "особливо цінних земель", та її вилучення має відбуватись на підставі рішення Позивача, а Відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень, перейнявши на себе повноваження Позивача, оскільки видача Розпорядження на виконання постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.01.2015 у справі № 10408/13/87б проведена всупереч цьому рішенню, згідно з яким суд зобов'язав Відповідача прийняти відповідне рішення за результатами розгляду відповідної заяви Третьої особи 1, а не задовольняти таке звернення Третьої особи 2 шляхом вилучення Земельної ділянки. Незаконність Розпорядження полягає у тому, що воно прийнято під час дії мораторію на розпорядження землями сільськогосподарського призначення за розпорядженням Позивача від 11.02.2010 № 318-р "Деякі питання збереження об'єктів державної власності". Також Прокурор зазначив, що на момент вилучення з постійного користування за Розпорядженням земельної ділянки остання не була окремо сформована, кадастровий номер їй не присвоювався, на порушення вимог законодавства в Розпорядженні відсутні відповідні відомості. Наслідком незаконного прийняття Розпорядження стало те, що Земельна ділянка за рішенням Пустомитівської районної ради № 628 від 18.09.2015 увійшла в межі с. Оброшине, перейшовши у комунальну власність та втративши статус особливо цінних земель та вибула із земель державної власності, а на підставі рішення Оброшинської сільської ради № 191 від 25.05.2016 "Про розроблення детального плану територій кварталу житлової забудови К-13 в с. Оброшине" на спірній земельній ділянці передбачено будівництво кварталу житлової забудови попри те, що дозвіл на вилучення надавався з метою надання працівникам Третьої особи 2 для ведення особистого селянського господарства. Звернення Прокурора з позовом обґрунтоване необхідністю задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішення питання щодо повернення у власність держави земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності. 

Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.          11.05.2017 Господарський суд Львівської області вирішив відмовити у задоволенні позову. 
4.          Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що Розпорядження є ненормативним актом, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання шляхом прийняття Пустомитівською районною радою рішення № 628 від 18.09.2015 "Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту с. Оброшине Оброшинської сільської ради Пустомитівського району Львівської області" та включення спірної земельної ділянки в межі населеного пункті с. Оброшине, перейшовши з державної у комунальну власність. При цьому суд враховував правові позиції Верховного Суду України в інших справах з подібних відносин, а визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування про передачу земельних ділянок не виконує функції захисту прав особи, оскільки не впливає на права та обов'язки сторін таких правовідносин у зв'язку із тим, що дія цих ненормативних актів вичерпується фактом їх виконання. Не відповідає дійсності твердження Прокурора про особливу цінність Земельної ділянки, оскільки зазначене в державному акті на право постійного користування, що виданий Третій особі 2, цільове призначення такої ділянки свідчить про інше. Інші докази стосовно тих же обставин справи суд не бере до уваги, як неналежні докази, що не підтверджують статус спірної земельної ділянки, а згідно з рішенням Вченої Ради Третьої особи 1 Земельна ділянка була влучена як така, що не задіяна під досліди, та стала виробничою. За цих підстав суд дійшов висновку, що Відповідач під час видачі оспорюваного Розпорядження не вийшов за межі своїх повноважень. 

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.          21.08.2017 Львівський апеляційний господарський суд вирішив апеляційну скаргу Прокурора задовольнити, рішення Господарського суду Львівської області від 11.05.2017 - скасувати, позов задовольнити: визнати Розпорядження недійсним.
6.          Рішення апеляційного суду мотивоване незаконністю вилучення за Розпорядженням Земельної ділянки як такої, що перебуває у межах земель, земельної ділянки, переданої у постійне користування Третьої особи 1 та належить до особливо цінних земель, а тому її вилучення проведено Позивачем, як особою, що не має право розпоряджатись Земельною ділянкою, та без погодження Верховною Радою України, а тому порушує право державності власності на землю, оскільки Відповідач привласнив повноваження іншого державного органу на розпорядження державними землями та незаконно розпорядився Земельною ділянкою. Відповідачем не дотримано порядку вилучення особливо цінних земель. Посилання Третьої особи 1 на те, що Земельна ділянка втратила родючість, про це були прийняті відповідні рішення та надано згоду на вилучення, за висновком апеляційного суду, не спростовують висновок про порушення порядку вилучення особливо цінних земель, що свідчить про незаконність Розпорядження через перевищення Відповідачем своїх повноважень під час видачі Розпорядження, тоді як право на вилучення особливо цінних земель належить Позивачу. Суд визнав безпідставними висновки суду першої інстанції, що примусове припинення користування земельними ділянками Третьої особи 1 є правомірним, а у Відповідача були правові підстави для розпорядження цими земельними ділянками. Відсутні докази прийняття Позивачем обов'язкових до виконання постанов або розпоряджень щодо вилучення у Відповідача та Третьої особи 1 спірної земельної ділянки. Апеляційний суд не погодився із висновком суду першої інстанції, що Розпорядження вичерпало свою дію, тому не може бути оскаржено, оскільки підґрунтям та основою позовної вимоги у цій справі є оспорювання цивільного речового права (права власності на землю, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень (Розпорядження Відповідача), а тому із такими вимогами можна звертатись в порядку статті 16 Цивільного кодексу України. При вилученні земельної ділянки за оскаржуваним Розпорядженням технічна документація не розроблялась, а тому неможливо встановити чи вся площа Земельної ділянки належала до особливо цінних земель, у зв'язку з чим Розпорядження підлягає скасуванню в повному обсязі. 

Короткий зміст вимог касаційної скарги Відповідача 
7.          08.09.2017 Відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного господарського суду від 21.08.2017 та залишити в силі рішення Господарського суду Львівської області від 11.05.2017.

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
8.          Земельна ділянка, що вилучена за Розпорядженням Відповідача, не належить до особливо цінних земель, тому при видачі Розпорядження Відповідачем не було перевищено повноважень та порушено норм законодавства. 
9.          Стосовно Земельної ділянки не відбувалось зміни цільового призначення, оскільки згідно з рішенням Оброшинської сільської ради № 191 від 25.05.2016 "Про розроблення детального плану територій кварталу житлової забудови К-13 в с. Оброшине" вирішено розробити детальний план території для розміщення кварталу житлової забудови, однак це рішення є лише підставою для розробки детального плану території, як частини містобудівної документації, що визначає планувальну організацію та розвиток території на перспективу і жодним чином не змінює цільового призначення, протилежний висновок про що зробив Прокурор.
10.          Наданий звіт про експертну грошову оцінку земельної ділянки під житлову забудову грубо суперечить чинному законодавству, оскільки за Розпорядженням Земельна ділянка надавалась для ведення сільськогосподарського виробництва. 
11.          Інші доводи касаційної скарги ідентичні мотивам, що наведені в скасованому апеляційним судом рішенні суду першої інстанції. 

Позиція Прокурора, викладена у відзиві на касаційну скаргу
12.          Доводи у відзиві ідентичні мотивам, наведеним в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції.

Позиція Верховного Суду
Щодо розпорядження особливо цінними землями
13.          Правовідносини з розпорядження, зміни цільового призначення та припинення права користування особливо цінними землями врегульовані, зокрема Земельним кодексом України (далі - ЗК України)
Відповідно до пункту "ґ" статті 6 ЗК України погодження питань, пов'язаних із зміною цільового призначення особливо цінних земель державної та комунальної власності, припиненням права постійного користування ними відповідно до цього Кодексу належить до повноважень Верховної Ради України. 
Відповідно до частин 1, 2 статті 150 ЗК України до особливо цінних земель відносяться: а) у складі земель сільськогосподарського призначення: чорноземи нееродовані несолонцюваті на лесових породах; лучно-чорноземні незасолені несолонцюваті суглинкові ґрунти; темно-сірі опідзолені ґрунти та чорноземи опідзолені на лесах і глеюваті; бурі гірсько-лісові та дерново-буроземні глибокі і середньо глибокі ґрунти; дерново-підзолисті суглинкові ґрунти; коричневі ґрунти Південного узбережжя Криму, дернові глибокі ґрунти Закарпаття; б) торфовища з глибиною залягання торфу більше одного метра і осушені незалежно від глибини; в) землі, надані в постійне користування НВАО "Масандра" та підприємствам, що входять до його складу; землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів; г) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, землі історико-культурного призначення.
Припинення права постійного користування земельними ділянками особливо цінних земель, визначених у пунктах "в" і "г" частини першої цієї статті, з підстави добровільної відмови від користування ними або шляхом їх вилучення здійснюється за погодженням з Верховною Радою України.
Статтею 20 ЗК України врегульовано встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок.
Частиною 1 цієї статті передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Частиною 2 статті 20 ЗК України визначено, що зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Згідно з частиною 8 статті 122 ЗК України Кабінет Міністрів України передає земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у випадках, визначених статтею 149 цього Кодексу, та земельні ділянки дна територіального моря, а також у користування земельні ділянки зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Частиною 9 статті 149 ЗК України визначено, що Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, - ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення та суб'єктів господарювання залізничного транспорту загального користування у зв'язку з їх реорганізацією шляхом злиття під час утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування відповідно до Закону України "Про особливості утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування", крім випадків, визначених частинами п'ятою - восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу. 
Зі змісту наведених норм ЗК України Суд доходить висновку, що зміна цільового призначення особливо цінних земель державної власності, що перебувають у постійному користуванні, припинення права постійного користування ними, вилучення, припинення права державної власності та права постійного користування здійснюється на підставі рішення Кабінету Міністрів України за погодженням з Верховною Радою України.
14.          Судами встановлено, що Земельна ділянка перебуває у складі земельної ділянки, постійним землекористувачем якої є Третя особа 1, та права якої посвідчено Державним актом на право постійного користування землею Серія ЛВ № 2 від 01.03.1994.
Також судами з посиланням на довідку Держгеокадастру від 25.10.2016 № 10-1315-С0.6-4803/2-16 та лист Держгеокадастру у Пустомитівському районі Львівської області від 21.11.2016 № 10-1315-0.6-5133/2-16 встановлено, що Земельна ділянка, що вилучена згідно з Розпорядженням, до вилучення належала до державної форми власності, категорія земель -землі сільськогосподарського призначення, угіддя-рілля та належить до особливо цінних земель.
У зв'язку із викладеним та враховуючи наведені в пункті 13 висновки, Суд погоджується із правильним висновком апеляційного суду, що Відповідач прийняв Розпорядження з вилучення у Третьої особи 1 Земельної ділянки, цільове призначення якої як особливо цінних земель відповідно до визначеного в статті 150 ЗК України порядку не змінено та рішення про вилучення якої не прийнято та не погоджено, поза межами повноважень Відповідача, передбачених у тому числі частиною 5 статті 149 ЗК України та без дотримання порядку зміни цільового призначення Земельної ділянки. 
Дійшовши цього висновку, Суд відхиляє аргументи скаржника (пункт 8), що Земельна ділянка, яка вилучена за Розпорядженням Відповідача, не належить до особливо цінних земель, а видавши Розпорядження, Відповідач не перевищив повноважень та не порушив норм законодавства.
15.          Суд не бере до уваги аргументи скаржника (пункт 9), що стосовно Земельної ділянки не відбувалось зміни цільового призначення, з посиланням на рішення Оброшинської сільської ради № 191 від 25.05.2016 "Про розроблення детального плану територій кварталу житлової забудови К-13 в с. Оброшине", яким вирішено розробити детальний план території для розміщення кварталу житлової забудови та не змінено цільове призначення Земельної ділянки, з огляду на встановлені судами обставини щодо цільового призначенням Земельної ділянки згідно з довідкою Держгеокадастру від 25.10.2016 № 10-1315-0.6-4803/2-16 як особливо цінних земель, а також з огляду на правильний висновок апеляційного суду, що погодження постановою Президії Української академії аграрних наук від 27.01.2010, а не рішенням уповноваженого органу (Кабінетом Міністрів України за погодженням з Верховною Радою України) вилучення Земельної ділянки як такої, що не належить до особливо цінних земель через втрату родючості, не спростовує порушення Відповідачем наведеного порядку вилучення особливо цінних земель (пункти 13, 14). 
16.          Верховний Суд погоджується із правильними висновками апеляційного суду, що із вимогами у цій справі можна звертатись в порядку статті 16 Цивільного кодексу України і у разі, якщо Розпорядження вичерпало свою дію.
Суд виходить з такого.
Відповідно до частини 6 статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Згідно із частиною 4 статті 236 ГПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Суд звертається до правової позиції Великої палати Верховного Суду в постанові від 19.06.2018 у справі № 916/1979/13 (провадження № 12-62гс18), відповідно до якої рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства. 
17.          Таким чином, скасувавши рішення суду першої інстанції про відмову в задоволені позову та ухваливши рішення про визнання недійсним Розпорядження, апеляційний суд дійшов правильного висновку про існування підстав для задоволення позовних вимог, і висновки апеляційного суду в оскаржуваній постанові про прийняття Відповідачем Розпорядження всупереч вимогам закону зроблені відповідно до норм законодавства, зокрема статей 6, 20, 122, 149, 150 Земельного кодексу України, а також відповідно до встановлених обставин справи. У зв'язку з викладеним та з урахуванням положень пункту 1 частини 1 статті 308 та статті 309 ГПК України оскаржувана постанова апеляційного суду підлягає залишенню без змін як законна та обґрунтована.
18.          У зв'язку із відмовою у задоволенні касаційної скарги судові витрати за подання касаційної скарги покладаються на Відповідача.
Керуючись статтями 240, 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд
П О С Т А Н О В И В :
1.          Касаційну скаргу Пустомитівської районної державної адміністрації залишити без задоволення.
2.          Постанову Львівського апеляційного господарського суду від 21.08.2017 у справі №  914/519/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий          суддя                                                                                К. М. Пільков

Судді                                                                                                    Т. Б. Дроботова

                                                                                                    Ю. Я. Чумак