ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
11 грудня 2018 року
м. Київ
Справа № 904/9302/17
Провадження № 12-211гс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В.С.,
судді-доповідачаКібенкоО.Р.,
суддів: Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.
 
за участю секретаря судового засідання Черненка О.В.,
та представників учасників справи:
Підприємства з 100% іноземними інвестиціями «Білла-Україна» - Духовної О.В.
Нікопольської міської ради Дніпропетровської області - не з'явилися
розглянула у порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи касаційну скаргу Підприємства з 100% іноземними інвестиціями «Білла-Україна» (далі - ПІІ «Білла-Україна»)
на постанову Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 04 червня 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі Кузнецова В.О., Білецької Л. М., Коваль Л. А.,
у справі Господарського суду Дніпропетровської області
за позовом ПІІ «Білла-Україна
до Нікопольськоїміської ради Дніпропетровської області (далі - Міськрада)
про визнання недійсним пункту 2 рішення Міськради та викладення його в новій редакції
Історія справи
Короткий зміст та підстави позовних вимог
1.  У жовтні 2017 року ПІІ «Білла-Україна» звернулося до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Міськради про визнання недійсним пункту 2 її рішення VII скликання від 25 листопада 2016 року № 23-14/VII «Про надання Підприємству з 100 % іноземними інвестиціями «Білла-Україна» в оренду земельної ділянки на вул. Івана Богуна, 2 у м. Нікополі за фактичним розміщенням нежитлової будівлі» та викладення його у новій редакції, встановивши на земельну ділянку орендну плату у розмірі 3 % від діючої нормативної грошової оцінки земель.
2.  На обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що 25 листопада 2016 року Міськрада на підставі заяви ПІІ «Білла-Україна» № 3058 від 21 вересня 2016 року прийняла рішення, згідно з яким вирішила надати позивачу в оренду терміном на 10 (десять) років земельну ділянку на вул. Івана Богуна, 2 у м. Нікополі для будівництва й обслуговування будівель торгівлі та зобов'язала його укласти і зареєструвати відповідний договір оренди землі. У пункті 2 цього рішення встановила орендну плату у розмірі 12 % від діючої нормативної грошової оцінки.
3.  Позивач вважає, що розмір орендної ставки є неприйнятним, оскільки оспорюване рішення Міськрада прийняла до прийняття нею іншого рішення від 05 травня 2017 року № 1-20/VII «Про звернення Нікопольської міської ради до громадян та суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність на території міста Нікополь», яким ставки орендної плати за земельні ділянки, на яких здійснюють свою діяльність супермаркети і гіпермаркети, установлено у розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки землі. Водночас у рішенні від 05 травня 2017 року зазначено, що такі ставки розповсюджуються на суб'єктів господарювання, звернення яких про отримання права користування земельною ділянкою надійшли або розглядаються після прийняття Міськрадою цього рішення та його публікації на офіційному сайті Міськради. Крім того, позивач вважає, що відповідно до підпункту 12.3.5 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України плата за землю повинна справляться із застосуванням ставок, які діяли до 31 грудня року, що передує бюджетному періоду, у якому планується застосування плати за землю, оскільки Міськрадою станом на час прийняття оспорюваного рішення не встановлено єдиного податку на майно (в частині транспортного податку та плати за землю). 
Фактичні обставини справи, установлені судами 
4. 21 вересня 2016 року ПІІ «Білла-Україна» звернулося до Міськради із заявою про надання в оренду земельної ділянки, площею 0,4501 га, розташованої у м. Нікополі на вул. Івана Богуна, терміном на 49 років за фактичним розміщенням нежитлової будівлі для будівництва й обслуговування будівель торгівлі. Ця заява розглянута на засіданні постійної комісії Міськради з питань містобудування та землекористування і це питання вирішено винести на розгляд сесії Міськради.
5. 25 листопада 2016 рокуМіськрада прийняла рішення № 23-14/VIІ «Про надання Підприємству з 100 % іноземними інвестиціями «Білла-Україна» в оренду земельної ділянки на вул. Івана Богуна, 2 у м. Нікополі за фактичним розміщенням нежитлової будівлі», яким вирішила надати позивачу в оренду терміном на 10 (десять) років земельну ділянку площею 0,6913 га (кадастровий номер 1211600000:03:004:0029) на вул. Івана Богуна, 2 у м. Нікополі для будівництва й обслуговування будівель торгівлі та зобов'язала його укласти і зареєструвати відповідний договір оренди землі. При цьому встановила орендну плату в розмірі 12 % від діючої нормативної грошової оцінки земель.
6. Позивач звернувся до Міськради (лист від 30 січня 2017 року за вих. № 147) про перегляд цього рішення в частині розміру орендної плати та просив змінити його з 12 % на 5 % від діючої нормативної грошової оцінки землі. Відповідач зі свого боку повідомив позивача (лист від 02 березня 2017 року за вих. № 1068) про те, що Міськрада вирішила не розглядати це питання на сесії.
7. У подальшому 05 травня 2017 року Міськрада прийняла рішення № 1-20/VII «Про звернення Нікопольської міської ради до громадян та суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність на території міста Нікополя». У цьому рішенні зазначено, зокрема, таке: «Ідучи назустріч численним зверненням громадян та суб'єктів господарювання, які здійснюють свою діяльність на території міста Нікополя та використовують землі з метою спонукання громадян та суб'єктів господарювання до приведення у відповідність з чинним законодавством правовстановлюючих документів на землю, постала необхідність у визначенні принципу рівності, підвищення ефективності роботи, посилення прозорості при визначенні відсотка по орендній платі за землі та строку дії відповідних договорів. Нікопольська міська рада при визначенні ставки орендної плати за землю враховує таке: ставку орендної плати за земельні ділянки, на яких здійснюють свою діяльність бензо/газозаправочні станції, супермаркети, гіпермаркети, фінансові або банківські установи, або які надають послуги в сфері страхування, послуги з ремонту або виготовлення ювелірних виробів, нотаріальні послуги, у розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки землі. Ці наміри розповсюджуються на суб'єктів господарювання та громадян, звернення про отримання права користування земельною ділянкою (дозвіл на виготовлення документації із землеустрою або передачу земельної ділянки в оренду) яких надійшли або розглядаються після прийняття міською радою цього рішення та його публікації на офіційному сайті Нікопольської міської ради. У випадках, не зазначених вище, міська рада має право визначати вищезазначені умови окремо».
8. 16 травня 2017 року на засіданні комісії з питань містобудування та землекористування Міськради прийнято рішення залишити без змін ставку орендної плати на земельну ділянку в розмірі 12 %. Оскільки в рішенні Міськради від 05 травня 2017 року № 1-20/VІІ йдеться про аналогічні ставки орендної плати землі, запропоновано укласти договір оренди земельної ділянки на вул. Івана Богуна, 7 у м. Нікополі відповідно до цього рішення.
9. Позивач звернувся до господарського суду з цим позовом, оскільки вважає, що застосування відповідачем у його рішенні від 25 листопада 2016 року № 23-14/VII ставки орендної плати за земельну ділянку в розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки землі є незаконним, що суперечить Конституції України, Земельному кодексу України (далі - ЗК України), Цивільному кодексу України (далі - ЦК України) та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
10. Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 12 грудня 2017 року у задоволенні позову відмовлено на тій підставі, що оспорюване рішення Міськрада прийняла в межах своїх повноважень, визначення орендної ставки в розмірі 12 % нормативної грошової оцінки землі є правом Міськради відповідно до приписів Податкового кодексу України, ЗК України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
11. Постановою Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 04 червня 2018 року рішення місцевого господарського суду скасовано, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), оскільки спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства. Постанову апеляційного суду мотивовано тим, що Міськрада як орган місцевого самоврядування прийняла рішення на здійснення своїх управлінських функцій, спір між сторонами має публічно-правовий характер, а тому підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів 
12. У червні 2018 року ПІІ «Білла-Україна» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування постанови апеляційного господарського суду і передання справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. 
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
13. Скаржник указав на помилковість висновків апеляційного господарського суду про те, що спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства, оскільки спори за участю органів місцевого самоврядування, у яких вони реалізують повноваження власника землі, а також спори, що виникають із земельних відносин приватноправового характеру, підлягають вирішенню в порядку господарського судочинства. 
Доводи інших учасників справи
14. Відзиву на касаційну скаргу від Міськради не надходило.
Надходження касаційної скарги на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду
15. Ухвалою від 30 липня 2018 року колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду відкрила касаційне провадження та на підставі приписів частини шостої статті 302 ГПК України передала справу разом з касаційною скаргою ПІІ «Білла-Україна» на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки судове рішення оскаржується з підстав порушення правил предметної та суб'єктної юрисдикції. 
16. ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 20 серпня 2018 року прийняла цю справу до розгляду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Як зазначалося вище, предметом спору у цій справі є визнання недійсним пункту 2 рішення Міськради «Про надання Підприємству з 100 % іноземними інвестиціями «Білла-Україна» в оренду земельної ділянки на вул. Івана Богуна, 2 у м. Нікополі за фактичним розміщенням нежитлової будівлі» та викладення його у новій редакції із встановленням на вказану земельну ділянку орендної плати у розмірі 3 % від діючої нормативної грошової оцінки земель.
18. Спірні правовідносини обумовлені незгодою позивача із встановленням йому орендної плати у розмірі 12 % від діючої нормативної грошової оцінки, а також твердженням позивача про порушення його права на встановлення йому орендної плати у меншому розмірі.
19. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, апеляційний господарський суд виходив з того, що заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки у цих правовідносинах відповідач здійснював владні управлінські функції, а не виступав як власник землі, тому цей спір підлягає розгляду за нормами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
20. ОднакВелика Палата Верховного Суду вважає наведені вище висновки суду апеляційної інстанції помилковими та погоджується з аргументами скаржника касаційної скарги про те, що цей спір підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, оскільки має приватноправовий характер і виник за участю органу місцевого самоврядування, який у цьому спорі реалізує повноваження власника землі. 
21. Стаття 2 КАС України в редакції, чинній на дату прийняття рішення судом першої інстанції, визначала, що завданням адміністративного судочинства захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій.
22. З урахуванням положень статей 3, 17 цього ж Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цього суб'єкта, відповідно прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
23. Таким чином, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один із його учасників суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
24. Водночас, визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність і майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
25. Питання про те, чи підвідомча господарському суду справа у спорі, що виник із земельних правовідносин, повинно вирішуватись залежно від того, який характер мають спірні правовідносини, тобто чи є вони приватноправовими чи публічно-правовими, та чи відповідає склад сторін у справі статті 1 Господарського процесуального кодексу України у редакції, чинній на момент звернення з цим позовом та розгляду справи місцевим господарським судом.
26. Згідно із статтями 80, 84, 123, 124 ЗК України органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок у власність або в користування, укладенні, зміні, розірванні договорів оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.
27. Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини. У таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, у тому числі з суб'єктами підприємницької діяльності.
28. Крім того, за змістом статей 123, 124 ЗК України рішенням органу місцевого самоврядування або державної адміністрації про надання земельної ділянки господарюючому суб'єкту у користування здійснюється волевиявлення власника землі і реалізуються відповідні права у цивільних правовідносинах з урахуванням вимог цього Кодексу, спрямованих на раціональне використання землі як об'єкта нерухомості (власності).
29. Індивідуальні акти органів держави або місцевого самоврядування, якими реалізовуються волевиявлення держави або територіальної громади як учасника цивільно-правових відносин і з яких виникають, змінюються, припиняються цивільні права й обов'язки, не належать до правових актів управління, а спори щодо їх оскарження мають приватноправовий характер, тобто справи у них підвідомчі господарським судам з урахуванням відповідності суб'єктного складу сторін таких правовідносин.
30. Таким чином, справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких державні органи й органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за відповідності складу сторін спору статті 1 Господарського процесуального кодексу України у редакції, чинній на момент звернення з цим позовом та на день розгляду справи місцевим господарським судом, підвідомчі господарським судам.
31. Міськрада у правовідносинах у цій справі виступає орендодавцем земельної ділянки (органом, уповноваженим управляти майном, яке перебуває у комунальній власності), що лежить поза межами публічно-правових відносин.
32. Вирішення переддоговірних спорів врегульовано статтею 649 ЦК України, згідно з якою розбіжності, що виникли між сторонами при укладенні договору на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування та в інших випадках, встановлених законом, вирішуються судом. 
33.  Згідно із частиною сьомою статті 179 Господарського кодексу України господарські договори укладаються за правилами, встановленими ЦК України з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами щодо окремих видів договорів.
34. З урахуванням наведених норм та виходячи із суті спору, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір, який виник між позивачем та Міськрадою, є переддоговірним спором, тобто спором, що пов'язаний із укладенням такими сторонами договору оренди та виник на підставі акта органу місцевого самоврядування. Відповідно спір є приватноправовим і підвідомчість спору має визначатись виходячи із суб'єктного складу сторін спірних правовідносин.
35. Відповідно до положень статті 12 Господарського процесуального кодексу України у редакції, чинній на момент звернення з цим позовом та розгляду справи місцевим господарським судом, судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
36. Отже, позовні вимоги ПІІ «Білла-Україна» слід розгляди у порядку господарського судочинства, оскільки спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів.
37. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у цій справі не належить до юрисдикції адміністративних судів, а має вирішуватись в порядку господарського судочинства, і відповідно вважає необґрунтованим висновок Дніпропетровського апеляційного господарського суду про закриття провадження у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 231 ГПК України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Щодо суті касаційної скарги
38. Пунктом 2 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що cуд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і передати справу для продовження розгляду.
39. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом.Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частини четверта та шоста статті 310 ГПК України).
40. Відтак, оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції не можна визнати законною та обґрунтованою, а тому вона підлягає скасуванню. Враховуючи, що порушення норм процесуального права під час розгляду цієї справи допущено тільки апеляційним господарським судом, справа направляється для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Щодо судових витрат
41. Оскільки в даному випадку справа направляється для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314-317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.  Касаційну скаргу Підприємства з 100% іноземними інвестиціями «Білла-Україна» задовольнити.
2.  Постанову Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 04 червня 2018 року у справі № 904/9302/17 скасувати.
3. Справу № 904/9302/17 направити до Центрального апеляційного господарського суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя                                                                       В.С. Князєв
 
Суддя-доповідач О.Р. Кібенко 
 
Судді:                           Н.О. Антонюк Н.П. Лященко    
 
С.В. Бакуліна   О.Б. Прокопенко
 
В.В. Британчук Л.І. Рогач
 
Д.А. Гудима І.В. Саприкіна
 
В.І. Данішевська   О.М. Ситнік
 
О.С. Золотніков В.Ю. Уркевич
                            
                            Л.М. Лобойко О.Г. Яновська