П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
12 грудня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 826/15700/17
Провадження № 11-1142апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2017 року (суддя Кармазін О. А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року (судді Аліменко В. О., Безименна Н. В., Кучма А. Ю.) у справі № 826/15700/17 за позовом ОСОБА_3 до Дніпровської районної в м. Києві державної адміністрації (далі - Дніпровська РДА) про визнання протиправними пунктів розпорядження та акта й 
ВСТАНОВИЛА:
У листопаді 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом до Дніпровської РДА, в якому просила визнати протиправними та нечинними: 
- пункти 1, 4 розпорядження відповідача від 13 лютого 2015 року № 61 «Про організаційно-правові заходи, пов'язані з виконанням рішення Київради від 09 жовтня 2014 року № 270/270 «Про удосконалення структури управління житлово-комунальним господарством міста Києва» (далі - Розпорядження);
- Акт від 11 квітня 2015 року приймання-передачі житлових будинків, які передаються безоплатно, на праві господарського відання, з балансу Комунального підприємства (далі - КП) «Керуюча дирекція Дніпровського району м. Києва» на баланс КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дніпровського району м. Києва» згідно з розпорядженням відповідача від 13 лютого 2015 року № 61 станом на 01 квітня 2015 року (далі - Акт приймання-передачі житлових будинків).
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 08 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
Не погодившись із вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що оскаржуване Розпорядження відповідача в розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України є нормативно-правовим актом суб'єкта владних повноважень, яким змінено загальне правило регулювання однотипних відносин стосовно балансоутримувача житлових будинків Дніпровського району м. Києва відносно невизначеного кола осіб. Цей нормативно-правовий акт розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, а тому спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки відповідач у спірних правовідносинах здійснює владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень. На думку скаржника, суд першої інстанції помилково визначив сферою виникнення спірних правовідносин сферу управління майном, оскільки спірні відносини в цій справі склалися між фізичною особою та органом державної влади - суб'єктом владних повноважень щодо оскарження незаконних нормативно-правових актів. У зв'язку з викладеним ОСОБА_3 просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 08 травня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_3, а ухвалою від 20 вересня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 жовтня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України.
Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надіслав.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Як убачається з матеріалів справи, 13 лютого 2015 року відповідач видав Розпорядження, згідно з пунктом 1 якого закріплено з 16 лютого 2015 року на праві господарського відання за КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дніпровського району м. Києва» об'єкти житлового та нежитлового фонду територіальної громади міста Києва, переданого до сфери управління Дніпровської РДА, та елементи зовнішнього благоустрою згідно з додатками 1, 2, 3.
Пунктом 4 Розпорядження зобов'язано КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дніпровського району м. Києва» забезпечити в установленому порядку належне утримання та експлуатаційне обслуговування житлового та нежитлового фонду та елементів зовнішнього благоустрою, зазначених у додатках 1-3 до цього Розпорядження.
11 квітня 2015 року підписано Акт приймання-передачі житлових будинків з балансу КП «Керуюча дирекція Дніпровського району м. Києва» на баланс КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дніпровського району м. Києва» згідно з розпорядженням відповідача від 13 лютого 2015 року № 61 станом на 01 квітня 2015 року.
У позовній заяві ОСОБА_3 зазначила, що визнання нечинним Розпорядження їй необхідно для захисту прав як власника нерухомого майна.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й Київський апеляційний адміністративний суд, керувався тим, що в межах спірних правовідносин Дніпровська РДА не виконує владних управлінських функцій по відношенню до позивача, а тому не є суб'єктом владних повноважень, а діє як управитель майном та забезпечує управління цим майном, тобто, фактично цей спір стосується цивільно-правових (господарських) відносин. При цьому з наявних матеріалів не вбачається, що відповідач здійснює повноваження, які делеговані суб'єктом владних повноважень. 
За висновком суду апеляційної інстанції, посилання позивача на те, що у межах спірних правовідносин предметом оскарження є рішення відповідачів саме як суб'єктів владних повноважень є помилковими, оскільки оформлення відповідними розпорядчими актами рішень щодо визначення порядку користування об'єктами права комунальної власності не зумовлює набуття ними ознак нормативно-правового акта чи акта індивідуальної дії у розумінні положень КАС України.
Вирішуючи питання предметної юрисдикції цього спору, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Відповідно до частини другої статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного Розпорядження) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Статтею 143 Конституції України передбачено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності.
Згідно із частиною другою статті 41 Закону № 280/97-ВР у тій же редакції, районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституціїта законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах.
Отже, в силу законодавчих приписів відповідач наділений повноваженнями на здійснення управління комунальним майном територіальної громади міста.
У позовній заяві ОСОБА_3 наголошує на тому, що передача об'єктів житлового та нежитлового фонду територіальної громади міста Києва, зокрема будинку, в якому вона проживає,на праві господарського відання КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дніпровського району м. Києва» змінює право позивача на володіння, користування і розпорядження нерухомим майном, оскільки обслуговуюча компанія знецінює належне позивачу майно, використовуючи його для отримання прибутку. 
Крім того, позивач вважає, що Розпорядження безпосередньо стосується його прав та інтересів, оскільки КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дніпровського району м. Києва» набула право на звернення до суду по стягненню з ОСОБА_3 заборгованості за утримання будинків, споруд і прибудинкових територій.
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України (в редакції, чинній на час постановлення судом апеляційної інстанції оскаржуваного рішення) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Згідно із частиною четвертою статті 11 ЦК України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення/припинення цивільних прав та обов'язків.
До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 цього Кодексу).
На підставі частини першої статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 квітня 2018 року в справі № 825/519/17 (провадження № 11-232апп18).
Оскільки спір у цій справі виник між Дніпровською РДА, яка здійснює управління майном територіальної громади міста Києва, та мешканкою будинку АДРЕСА_1 ОСОБА_3 у зв'язку з порушенням її цивільних прав на користування належним їй нерухомим майном, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір є цивільно-правовим і захист прав позивача у суді має відбуватися за правилами цивільного судочинства. 
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків судів скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков 
 
Судді:                             Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
 
                                      С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
 
                                      В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
                                      Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
 
                                      О. Р. Кібенко     О. М. Ситнік
 
                                      В. С. Князєв   В. Ю. Уркевич
 
                                      Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська