П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
06 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 346/2888/16-а
Провадження № 11-1222апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Коломийської міської ради Івано-Франківської області (далі - Міськрада) на постанову Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області від 16 вересня 2016 року (суддя Калинюк О. П.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року (у складі колегії суддів Запотічного І. І., Каралюса В. М., Ліщинського А. М.) у справі за позовом ОСОБА_3 до Міськради про визнання незаконним та скасування рішення,
УСТАНОВИЛА:
У травні 2016 року ОСОБА_3 звернулася до Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області з позовом до Міськради, у якому просила:
-  визнати незаконним та скасувати рішення Міськради від 24 грудня 2015 року № 97-3/2015 «Про надання земельних ділянок у власність для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель та споруд»; 
- зобов'язати відповідача розглянути її звернення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1000 кв. м, за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва, обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Коломийський міськрайонний суд Івано-Франківської області постановою від 16 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року, позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 24 грудня 2015 року 
№ 97-3/2015 року «Про надання земельних ділянок у власність для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель та споруд». Зобов'язав відповідача розглянути звернення ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, призначеної для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 відповідно до чинного законодавства.
Не погодившись із такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у грудні 2016 року Міськрада подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просила скасувати постанову Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області від 16 вересня 2016 рокута ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року й закрити провадження у справі, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір не є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 26 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 11 жовтня 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.
Рішенням 52 сесії V скликання Міськради від 21 жовтня 2010 року 
№ 3048-52/2010 «Про про розгляд звернень фізичних та юридичних осіб» ОСОБА_3 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1, призначеної для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за рахунок земель міської ради.
Проектною організацією Товариство з обмеженою відповідальністю «Геоземкадсервіс» позивачці виготовлено проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, електронний документ якого 25 травня 2015 року перевірено та внесено до Державного земельного кадастру управлінням Держземагентства у Коломийському районі Івано-Франківської області.
23 лютого 2011 року рішенням Міськради № 183-3/2011 ОСОБА_3 відмовлено у затвердженні проекту землеустрою та наданні у власність земельної ділянки площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, а 29 квітня 2011 року рішенням Міськради № 356-5/2011 зазначену земельну ділянку включено до переліку ділянок, призначених для продажу на аукціоні.
Як встановлено судами та вбачається з матеріалів справи, до початку спірних правовідносин у цій справі ОСОБА_3, не погоджуючись з прийнятими рішеннями Міськради від 23 лютого 2011 року № 183-3/2011 та від 29 квітня 2011 року № 356-5/2011 вже зверталась до суду з іншим позовом про їх скасування (справа № 2а-5858/11), за результатами розгляду якого Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 18 червня 2014 року, яка набрала законної сили, скасував постанову Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області від 13 грудня 2011 року та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 23 лютого 2011 року № 183-3/2011 року та рішення від 29 квітня 2011 року № 356-5/2011. Зобов'язав Міськраду розглянути звернення ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення вище вказаної земельної ділянки відповідно до чинного законодавства.
На підставі зазначеного судового рішення ОСОБА_3 вдруге звернулася до Міськради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за рахунок земель міської ради, загальною площею 1000 кв. м (кадастровий номер НОМЕР_1), що знаходиться на АДРЕСА_1.
Проте, рішенням Міськради від 24 грудня 2015 року № 97-3/2015 повторно відмовлено ОСОБА_3 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність на підставі ст. 12, 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Запропоновано позивачці отримати земельну ділянку в інших затверджених масивах індивідуальної житлової забудови.
Вважаючи рішення Міськради від 24 грудня 2015 року № 97-3/2015 протиправним та прийнятим всупереч нормам, передбаченим ЗК України, ОСОБА_3 звернулася за захистом своїх прав до суду із цим адміністративним позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду погоджується з наведеними висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України; в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС Україниє переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
За змістом положень ст. 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або в користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно із ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України передача безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства здійснюється на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Як установлено ч. 9 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч. 10 ст. 118 ЗК України).
Суть спірних правовідносин полягає у оспорюванні правомірності прийнятого Міськрадою рішення про повторну відмову ОСОБА_3 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Наявність існуючого речового права або спору щодо такого права позивачки або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено.
ВеликаПалата Верховного Суду наголошує й на тому, що позивачка в своєму позові не порушує питання щодо визнання за нею права власності на земельну ділянку, а заявляє вимоги про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень, яке перешкоджає їй в реалізації законодавчо закріпленого права на безоплатне отримання земельної ділянки у власність. Приватний інтерес ОСОБА_3 на час звернення до суду з цим адміністративним позовом відсутній і може виникнути лише після реалізації її права на безоплатне отримання земельної ділянки. 
Крім того, ВеликаПалата Верховного Суду звертає увагу, що ОСОБА_3 не набула права власності на спірну земельну ділянку і в установленому законом порядку не отримала свідоцтво про право власності на цю ділянку, оскільки Міськрада рішення про передачу їй у власність земельної ділянки не приймала.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними діями/рішенням відповідача при вирішенні питання, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції, а тому законність таких дій/рішень (бездіяльності) органу місцевого самоврядування, підлягає перевірці адміністративним судом.
Саме такий правовий висновок викладений в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2019 року у справі № 371/957/16-а. 
Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права при вирішенні спору при вирішенні спору по суті, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
На підставі ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється на замовлення громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Статтею 30 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - № 858-IV) передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому ЗК України, цим Законом.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст. 186-1 ЗК України (ч. 8 ст. 118 цього Кодексу).
Згідно із ч. 9 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Частинами 10, 11 ст. 118 ЗК України передбачено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
З аналізу наведених правових норм убачається, що хоч підстави прийняття рішення про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність не визначені в ст. 118 ЗК України, однак правомірність такої відмови є предметом судового контролю.
Вирішуючи питання про правомірність рішення Міськради про відмову в затвердженні проекту землеустрою та наданні земельної ділянки у власність ОСОБА_3, необхідно виходити з визначених законом меж повноважень органів місцевого самоврядування у сфері розпорядження землями комунальної власності.
У касаційній скарзі Міськрада вказує на наявність у неї дискреційних повноважень стосовно прийняття рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, а тому, реалізуючи ці повноваження, Міськрада прийняла рішення про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачці, обґрунтовуючи це тим, що доцільнішим є продаж такої ділянки на земельному аукціоні, оскільки ця земля знаходиться в комерційно привабливій частині міста. 
Проте Велика Палата Верховного Суду відхиляє зазначені доводи скаржника з огляду на таке.
Згідно з положеннями ч. 3 ст. 134 ЗК України земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених ст. 34, 36, 121 цього Кодексу, а також у разі передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу. Натомість, ст. 121 ЗК України визначено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам.
Як установили суди попередніх інстанцій, позивачці на підставі рішення органу місцевого самоврядування надано право безоплатно набути у власність із земель комунальної власності ділянку для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд загальною площею 0,10 га. При цьому, ОСОБА_3 повністю дотримано регламентованої законодавством процедури виготовлення та погодження проекту землеустрою.
В свою чергу, наявність обмежень, установлених генеральним планом міста, або заборон, які б не узгоджувались із цільовим призначенням, визначеним в проекті землеустрою щодо відведення відповідної ділянки для надання її у власність ОСОБА_3, а також наявності прав інших громадян чи юридичних осіб на відповідну земельну ділянку, судами не встановлено.
Аналіз наведених правових норм та обставин справи дає підстави Великій Палаті Верховного Суду дійти висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій стосовно визнання протиправним та скасування рішення Міськради про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та зобов'язання відповідача розглянути заяву ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою, є законними й обґрунтованими та не підлягають скасуванню з огляду на правильне застосування судами норм матеріального й процесуального права.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Коломийської міської ради Івано-Франківської області залишити без задоволення.
Постанову Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області від

16 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | | І. В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна В. В. Британчук Д. А. Гудима В. І. Данішевська О. С. Золотніков О. Р. Кібенко В. С Князєв | | Л. М. Лобойко  Н. П. Лященко О. Б. Прокопенко Л. І. Рогач О. М. Ситнік В. Ю. Уркевич О. Г. Яновська