ПОСТАНОВА
Іменем України

23 листопада 2018 року 

м. Київ
справа №811/613/13-а(2-ап/811/69/13)
адміністративне провадження №К/9901/4925/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П., 
розглянув у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Олександрійської міської ради Кіровоградської області 
на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2015 (колегія суддів у складі: Сафронової С.В., Чепурного Д.В., Поплавського В.Ю.)
у справі №811/613/13-а
за позовом Прокурора м. Олександрії Кіровоградської області 
до Олександрійської міської ради, 
третіх осіб  без самостійних вимог на стороні відповідача - ПП "Діалін", ТОВ "Енерго - Миг" та ТОВ "Форест" 
про визнання незаконним та скасування рішення.

І. ПРОЦЕДУРА

1.          В лютому 2013 року прокурор м. Олександрії Кіровоградської області звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Олександрійської міської ради Кіровоградської області, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Олександрійської міської ради від 23.11.2012 №769 "Про розгляд клопотання комунального підприємства "Теплоелектроцентраль".
2.          Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.06.2014 у задоволені позову відмовлено. Одночасно скасувано заборону ПП «Діалін», ТОВ «Енерго-Миг» та ТОВ «Форест» розпоряджатися у будь-який спопосіб майном ТОВ «Олександрійська енергетична компанія», встановлену ухвалами Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.11.2013 та від 19.12.2013.
3.          Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2015 постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.06.2014 скасовано та закрито провадження у справі.
4.          Не погодившись з рішенням суду першої та апеляційної інстанції, ліквідатор КП "Теплоелектроцентраль" Носань Н.С. (як особа, яка не була залучена до участі у розгляді справі, але подавала апеляційну скаргу) подав до Вищого адміністративного суду України 20.05.2016 касаційну скаргу. Просить їх скасувати, а позов прокурора задовольнити.
5.          Олександрійської міської ради Кіровоградської області також подала до Вищого адміністративного суду України 23.05.2016 касаційну скаргу на судове рішення суду апеляційної інстанції. Просить його скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
6.          16.01.2018 справу передано для розгляду до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Рішенням Олександрійської міської ради від 26.08.2005 № 711 «Про прийняття у власність» надано згоду на прийняття від Міністерства вугільної промисловості України до комунальної власності міста структурного відділу ДХК «Олександріявугілля» Олександрійської теплоелектроцентралі та про створення КП «Теплоелектроцентраль», яке було засновано рішенням Олександрійської міської ради № 738 від 08.09.2005. Рішенням виконавчого комітету Олександрійської міської ради № 681 від 08.09.2005 затверджено Статут КП «Теплоелектроцентраль», пунктом 1 якого визначено, що дане підприємство підпорядковане виконавчому комітету Олександрійської міської ради і належить до комунальної власності територіальної громади м. Олександрії.
8.          Розпорядженням Олександрійського міського голови від 06.10.2005 № з-252-р було створено комісію для прийому-передачі структурного підрозділу ДХК «Олександріявугілля» Олександрійської теплоелектроцентралі до комунальної власності міста та передачі в оперативне управління КП «Теплоелектроцентраль». Відповідно до акту прийому-передачі станом на 01.10.2005 майно цілісного майнового комплексу на вул. Кільцевій 9 у м. Олександрія було передано від структурного підрозділу Олександрійської теплоелектроцентралі» ДХК «Олександріявугілля» до КП Теплоелектроцентраль».
9.          Рішенням виконавчого комітету Олександрійської міської ради № 15 від 19.01.2006 було оформлено право комунальної власності територіальної громади міста Олександрії в особі Олександрійської міської ради на єдиний майновий комплекс КП «Теплоелектроцентраль», що на вул. Кільцевій, 9 в  м. Олександрія, на підставі чого територіальній громаді міста Олександрії в особі Олександрійській міській раді було видано Свідоцтво про право власності від 30.01.2006 на увесь майновий комплекс КП «Теплоелектроцентраль».
10.          Рішенням Олександрійської міської ради №813 від 12.01.2006 було надано згоду КП «Теплоелектроцентраль» ввійти своїм майном в уставний капітал ТОВ «Олександрійська енергетична компанія», яке відповідно до Статуту було створене шляхом об'єднання майна юридичних осіб - ТОВ «ЕНЕРГО-МИГ» та КП «Теплоелектроцентраль», які є учасниками вказаного товариства. Зокрема, згідно з п.3.2. Статуту новоствореного підприємства, частка КП «Теплоелектроцентраль» в статутному фонді становить 39%, що відповідає 10 437 500,00 грн., і даний вклад був КП «Теплоелектроцентраль» внесений майном - основними засобами Олександрійської теплоцентралі, які знаходяться за адресою Кіровоградська область, м. Олександрія, вул. Кільцева, 9, загальною вартістю 10 437 500,00 грн.
11.          Рішенням виконавчого комітету Олександрійської міської ради від 27.07.2006 № 576 та від21.09.2006 було скасовано раніше видане на підставі рішення виконавчого комітету Олександрійської ради № 15 Свідоцтво про право власності на єдиний майновий комплекс КП «Теплоелектроцентраль» та видано Свідоцтво про право власності від 21.09.2006 ТОВ «Олександрійська енергетична компанія» на єдиний майновий комплекс, що знаходиться на вул. Кільцева, 9 у м. Олександрія, який був переданий до статутного фонду ТОВ «Олександрійська енергетична компанія» на підставі акту приймання-передачі майна та склав частку КП «Теплоелектроцентраль» в статутному капіталі ТОВ «Олександрійська енергетична компанія» 39 %, що відповідав на той час 10 437 500,00 грн.
12.          25.04.2012 Олександрійською міською радою прийнято рішення №583 «Про надання згоди на отримання від ТОВ «ЕНЕРГО-МИГ» позички під заставу частки КП «Теплоелектроцентраль»» (а.с.110 т.1).
13.          27.07.2012 Олександрійською міською радою прийнято рішення № 697 «Про внесення змін до рішення від 25.04.2012 №583 «Про надання згоди на отримання від ТОВ «ЕНЕРГО-МИГ» позички під заставу частки КП «Теплоелектроцентраль»», з викладенням назви рішення № 583 в наступній редакції: «Про надання згоди на отримання від ПП «Діалін» позички під заставу частки КП «Теплоелектроцентраль»», та викладенням пункту 1 рішення у такій редакції: «Надати згоду КП «Теплоелектроцентраль» на отримання від ПП «Діалін» позики у сумі 1 600  000 грн. під заставу частки КП «Теплоелектроцентраль» у статутному фонді ТОВ «Олександрійська енергетична компанія» у розмірі 39%» (а.с.109 т.1).
14.          На підставі зазначеного рішення від 27.07.2012 № 697 «Про внесення змін до рішення від 25.04.2012 №583 «Про надання згоди на отримання від ТОВ «ЕНЕРГО-МИГ» позички під заставу частки КП «Теплоелектроцентраль»» між ПП «Діалін» (позикодавець) та КП «Теплоелектроцентраль» (позичальник) 10.08.2012 року було укладено договір позики грошових коштів (а.с.40 т.1), відповідно до пункту 1 якого, Позикодавець передає у власність Позичальника позику у розмірі 1 600  000 грн., з зобов'язанням Позичальника повернути суми позики одноразово (п.3) у визначені Договором розмірі, строки і порядку.
15.          На забезпечення вказаного договору позики грошових коштів від 10.08.2012, в цей же день між ПП «Діалін» та КП «Теплоелектроцентраль» було укладено договір застави частки в статутному капіталі, яким визначено, що КП «Теплоелектроцентраль» зобов'язується перед ПП «Діалін» до 10.09.2012 в разі не повернення позики або передати частку в статутному капіталі ТОВ «Олександрійська енергетична компанія», а п.1.3 Договору було визначено, що в забезпечення виконання зобов'язань за договором позики «Заставодавець» передає в заставу частку у статутному капіталі ТОВ «Олександрійська енергетична компанія» в розмірі 39%, що дорівнює 10 473 500 грн. (а.с.279-291 т.1).
16.          04.10.2012 директор КП «Теплоелектроцентраль» подав міському голові заяву про внесення на сесію Олександрійської міської ради питання про надання дозволу на відчуження частки КП «Теплоелектроцентраль» заставодержателю ПП «Діалін», оскільки повернути кошти позикодавцеві не виявилося можливим, зазначивши при цьому, що інші співучасники ТОВ «Олександрійська енергетична компанія», якими є ТОВ «ЕНЕРГО-МЖГ» та ТОВ «Форест» від свого переважного права купівлі цієї частки відмовились (а.с.95 т.1).
17.          За результатом розгляду зазначеного клопотання КП «Теплоелектроцентраль» Олександрійська міська рада прийняла рішення від 23.11.2012 № 769, яким надала дозвіл на укладання договору уступки заставленої частки в статутному капіталі ТОВ «Олександрійська енергетична компанія» у розмірі 39% на умовах договору застави №2 від 10.08.2012 року укладеного з ПП «Діалін» (а.с.94 т.1).
18.          Погашення зазначеної позики планувалось здійснити за рахунок коштів Олександрійської міської ради, які остання повинна була перерахувати КП «Теплоелектроцентраль» за різницю в тарифах з 2005 року по наданню теплової енергії (тепла).
19.          Крім того, Олександрійська міська рада має заборгованість перед КП «Теплоелектроцентраль» в розмірі 1351423,72 грн. за різницю в тарифах з 2005 року по наданню теплової енергії (тепла), що підтверджується рахунком №06 від 20.06.2010 року (т.2, а.с.11).
20.          Також після розгляду справи судами попередніх інстанцій до матеріалів справи було долучено докази про те, що судовим рішенням про банкрутство на підставі ухвали Господарського суду Кіровоградської області (справа №912/220/13-г) від 15.07.2013 КП «Теплоелектроцентраль» визнано банкрутом і відкрито ліквідаційну процедуру.  
21.          Ухвалою Господарського суду Кіровоградської області від 25.04.2016 у справі № 912/220/13-г визнано недійсним договір про задоволення вимог заставодержателя шляхом уступки в статутному капіталі ТОВ «Олександрійська енергетична компанія», від 29.11.2012, укладений між КП «Теплоелектроцентраль» та ПП «Діалін» з моменту його укладення. Одночасно застосовано наслідки недійсності договору від 29.12.2012: КП «Теплоелектроцентраль» зобов'язано повернути ПП «Діалін» грошові кошти в сумі 1600000 грн., а ПП «Діалін» повернути КП «Теплоелектроцентраль» частку в статутному фонді ТОВ «Олександрійська енергетична компанія».

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

22.          Прокурор позовні вимоги обґрунтовував тим, що Олександрійська міська рада 23.11.2012 розглянула звернення КП «Теплоелектроцентраль» щодо надання йому дозволу на укладення договору уступки заставленої частки в статутному капіталі ТОВ «Олександрійська енергетична компанія» у розмірі 39% на умовах договору застави №2 від 10.08.2012, укладеного з ПП «Діалін». За результатами розгляду клопотання міська рада прийняла відповідне рішення, яким фактично надала такий дозвіл. Прокурор зазначав, що воно не відповідає вимогам чинного законодавства, підлягає скасуванню як незаконне, оскільки задоволення вимог заставодержателя ПП «Діалін» для забезпечення договору позики, вчинено у сумі, що перевищує розмір наданої позики на 412   400 грн. Отже, міська рада не вправі узгоджувати укладення подібного договору, з огляду на невідповідність вартості комунального майна, що відчужується на користь заставодержателя, розміру наданої останнім позики під заставу.
23.          Відповідач, не погоджуючись з позовом, стверджував, що спірне рішення приймалося в межах повноважень Олександрійської міської ради за результатом розгляду клопотання депутата Олександрійської міської ради - директора підприємства.
24.          Треті особи заперечень не подали.

ІV. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

25.          Приймаючи рішення про закриття провадження у справі та скасовуючи рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що даний спір має вирішуватись в кримінальному провадженні при доведеності вини посадових осіб КП «Теплоелектроцентраль» та Олександрійської міської ради у вчиненні злочину передбаченого ч.5 ст.191 КК України, оскільки їх діями була спричинена матеріальна шкода територіальній громаді, і ці дії суперечать ст.140 Конституції України, ст.25 Закону України «Про заставу», ч.7 ст.60 Закону України «Про місцеве самоврядування».
26.          Крім того, суд не вбачав за можливе вирішувати спір у цій справі щодо правомірності оскаржуваного рішення Олександрійської міської ради Кіровоградської області від 23.11.2012 № 769 «Про розгляд клопотання КП "Теплоелектроцентраль", щодо надання дозволу на укладення з ПП «Діалін» договору уступки заставленої частки в статутному капіталі ТОВ «Олександрійська енергетична компанія» у розмірі 39% на умовах договору застави № 2 від 10.08.2012 року, у зв'язку з тим, що вказане рішення є ненормативним правовим актом одноразового застосування та вичерпало свою дію фактом його виконання, і відповідно не може бути самостійно скасовано після його виконання, тобто без вирішення питання щодо наслідків, які настали внаслідок його виконання. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

27.          Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з ухвалою суду апеляційної інстанції з наступних підстав: 
А) суд порушив норми процесуального права, оскільки закрив провадження у справі, проте не роз'яснив в порядку якого судочинства має розглядатися даний спір; 
Б) КАС України не передбачає закриття провадження у адміністративній справі, якщо предметом спору є правовий акт індивідуальної дії, який вичерпав свою дію.
28.          Інші учасники справи заперечень на касаційну скаргу не подали.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29.          Переглянувши судове рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги, огляду на наступне.
30.          Судами попередніх інстанції було вірно встановлено, що предметом оскарження є рішення Олександрійської міської ради від 23.11.2012 № 769, яким міська рада вирішила надати дозвіл КП «Теплоелектроцентраль» на укладення договору уступки заставленої частки в статутному капіталі ТОВ «Олександрійська енергетична компанія» у розмірі 39% на умовах договору застави № 2 від 10.08.2012 року, укладеного з ПП «Діалін», а підставами - відсутність прав та незаконність погодження такого договору міською радою, що призвело фактично «штучно» до банкрутства КП «Теплоелектроцентраль», завдало збитків територіальній громаді.
31.          Суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування є актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, і відповідно не може бути самостійно скасовано після його виконання.
32.          Колегія суддів погоджується з наявністю підстав для закриття провадження у даній справі, проте вважає мотиви, з яких його закрито, неправильними, з огляду на таке.
33.          Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
34.          Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
35.          Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 04 червня 2013 року (№ 21-64а13) та 25 травня 2016 року (№ 21-5459а15), і Верховний Суд не відступав від цієї позиції.
36.          Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов'язаних з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб'єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.
37.          Ураховуючи, що рішення Олександрійської міської ради від 23.11.2012 року № 769 є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, це рішення не може бути в подальшому скасоване органом місцевого самоврядування.
38.          Наведене свідчить проте, що рішення міської ради може бути скасовано лише у судовому порядку.
39.          Разом з тим внаслідок прийняття міською радою спірного рішення від 23.11.2012 № 769, виникли правовідносини позики, забезпеченої договором застави між суб'єктами господарювання - КП "Теплоелектроцентраль", ПП «Діалін», ТОВ «Олександрійська енергетична компанія», який в свою чергу підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
40.          Таким чином, Суд вважає обґрунтованими доводи скаржника в частині порушення судом норм процесуального права при вирішенні справи, яке полягає у застосуванні підстав для закриття провадження, які не підлягали застосуванню до спірних правовідносин.
41.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповнені або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону, або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом апеляційної інстанцій правильно встановлено фактичні обставини справи та прийнято рішення по суті позовних вимог, проте підстави для закриття провадження, викладені в мотивувальній частині ухвали від 08.12.2015, частково не відповідають нормам процесуального законодавства, а тому підлягають зміні шляхом виключення з мотивувальної частини ухвали посилання на те, що рішення міської ради є ненормативним правовим актом одноразового застосування та вичерпало свою дію фактом його виконання, і відповідно не може бути самостійно скасовано після його виконання, тобто без вирішення питання щодо наслідків, які настали внаслідок його виконання, як на підставу закриття провадження у даній справі.
Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - 

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу Олександрійської міської ради Кіровоградської області задовольнити частково.
2.          Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2015 у справі №811/613/13-а змінити в частині мотивів закриття провадження.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Т.О. Анцупова

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб