ПОСТАНОВА
Іменем України

21 грудня 2018 року 
м. Київ
справа №184/455/16-а
адміністративне провадження №К/9901/10612/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г., 
розглянувши  у судовому засіданні без виклику сторін в порядку спрощеного позовного провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу секретаря Покровської міської ради Дніпропетровської області ОСОБА_6 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 (колегія суддів у складі: Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А., Білак С.В.) у справі № 184/455/16-а за позовом ОСОБА_5 до секретаря Орджонікідзевської міської ради Дніпропетровської області ОСОБА_6 про визнання дій протиправними, 

ВСТАНОВИВ:

У березні 2016 року ОСОБА_5 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправною дію суб'єкта владних повноважень - секретаря Орджонікідзевської міської ради ОСОБА_6. під час здійснення заходів по перейменуванню міста Орджонікідзе Дніпропетровської області.

Постановою Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від 14.04.2016 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 постанову Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від 14.04.2016 скасовано та прийнято нову, якою адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судом апеляційної інстанції не наведено жодного права або законного інтересу позивача, передбаченого Конституцією України або законами, яке було порушено діями відповідача по направленню спірного листа.

У відзиві на касаційну скаргу позивач наполягає на тому, що судом апеляційної інстанції в повному обсязі досліджені фактичні обставини справи та дана належна правова оцінка, постанова винесена обґрунтовано та відповідає чинному законодавству України, а тому просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. 

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_6, обіймаючи посаду секретаря Орджонікідзевської міської ради Дніпропетровської області, під час здійснення заходів по виконанню Закону України від 09.04.2015 № 317-VIII «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» (далі - Закон № 317-VIII), 12.01.2016 направив лист-пропозицію № 17/3-113/16 до Українського інституту національної пам'яті щодо пропозиції перейменування міста Орджонікідзе Дніпропетровської області на назву Покров. 

Вказаний лист був підготовлений та направлений після отримання Орджонікідзевською міською радою Дніпропетровської області електронною поштою звернення Українського інституту національної пам'яті направленого до міських, селищних та сільських голів від 08.12.2015, яке було передано до виконання ОСОБА_6 міським головою.

Суд першої інстанції, проаналізувавши усі доводи й аргументи позивача, дійшов висновку, що предметом даного позову є протиправність дій секретаря міської ради ОСОБА_6., які виразилися у направленні листа-пропозиції щодо перейменування міста Орджонікідзе Дніпропетровської області на назву Покров до Українського інституту національної пам'яті і не є предметом цього позову порушення порядку обговорення найменування міста. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд дійшов висновку, що ОСОБА_6 на виконання листа Українського інституту національної пам'яті, за дорученням міського голови, займаючи посаду секретаря Орджонікідзевської міської ради, відповідно до своїх повноважень мав повне право скласти, самостійно підписати та направити у відповідь лист-пропозицію до Українського інституту національної пам'яті. Водночас, суд першої інстанції дійшов висновку, що звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо рішення та дії суб'єктів владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Суд апеляційної інстанції проаналізував лише першу підставу, покладену в основу рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, та дійшов висновку про наявність підстав до його скасування та задоволення позовних вимог, оскільки з боку Орджонікідзевської міської ради та її Голови не було здійснено комплексу заходів щодо виконання положень Закону № 317-VIII. Що стосується безпосередньо дій секретаря Орджонікідзевської міської ради, то єдине, про що зазначено в рішенні це посилання на те, що відповідач не отримував розпоряджень щодо підготовки та направлення листа-пропозиції до органів державної ради, а саме Українського інституту національної пам'яті та комітету Верховної Ради України по перейменуванню міста Орджонікідзе Дніпропетровської області.

Однак, колегія суддів Верховного суду вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними і, як наслідок помилковими, з огляду на наступне. 

Статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) визначено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги адміністративного судочинства вирішив справу згідно з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, а також правильно тлумачив ці норми.

Обґрунтованим вважається рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для цієї справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними та допустимими доказами.

Виходячи із висновків судів першої та апеляційної інстанцій та наявних у цій справі матеріалів, Верховний Суд дійшов висновку, що ухвалюючи рішення суди залишили поза увагою вимоги статей 11, 159 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень), які зобов'язують суд до активного вжиття заходів щодо з'ясування обставин справи, та щодо законності і обґрунтованості ухваленого судового рішення. Суди не з'ясували всіх обставин цієї справи, що мають значення для її правильного вирішення. 

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Як вбачається з матеріалів справи, 04.03.2016 позивач звернувся до суду із однією позовною вимогою про визнання протиправною дію суб'єкта владних повноважень - секретаря Орджонікідзевської міської ради ОСОБА_6. під час здійснення заходів по перейменуванню міста Орджонікідзе Дніпропетровської області.  

Досліджуючи обставини по справі та надаючи правову оцінку діям відповідача суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, займаючи посаду секретаря Орджонікідзевської міської ради, за дорученням міського голови, відповідно до своїх повноважень мав повне право скласти, самостійно підписати та направити лист-пропозицію до Українського інституту національної пам'яті. Водночас, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог та недоведеність обставин, які б порушували законні права та інтересі самого позивача.

Крім того, в мотивувальній частині постанови суд першої інстанції доходить наступних висновків:

- позивач реалізував своє право на доступ до інформації, отримавши за запитом копію листа-пропозицію секретаря Орджонікідзевської міської ради ОСОБА_6. до Українського інституту Національної пам'яті; 

- про безпідставність твердження позивача про порушення його права на забезпечення рівних можливостей щодо одержання інформації, оскільки він був єдиним, хто запитував інформацію про направлення листа-пропозиції до Українського інституту Національної пам'яті. Додає, що виконавчий комітет Орджонікідзевської міської ради оприлюднює встановлену законодавством інформацію на своєму офіційному сайті та всім запитувачам в рівній мірі надає відповіді на запити; 

- частиною першою статті 15 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» не передбачено оприлюднення листування з підприємствами, установами та організаціями і листування не відноситься до категорії інформації, що підлягає оприлюдненню;

- позивач реалізував своє право на доступ до публічної інформації, оскільки йому надано відповіді на всі його запити; 

- відносно позивача не порушено принцип забезпечення відкритості і прозорості діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, оскільки всю запитувану інформацію він отримував, як і мав можливість безпосередньо неодноразово бути на особистому прийомі секретаря Орджонікідзевської міської ради ОСОБА_6.; 

- позивач, як і всі інші громадяни, реалізує своє право на вирішення питання місцевого значення та на участь у місцевому самоврядуванні через: створення громадської організації; можливість бути присутнім під час роботи сесій міської ради; можливість бути присутнім під час роботи постійних депутатських комісій міської ради; брати участь в роботі дорадчих органів, робочих груп тощо; брати участь в громадських обговореннях, громадських слуханнях; надавати пропозиції, заяви, скарги відповідно до Закону України «Про звернення громадян»; отримувати інформацію за запитами; ініціювати та проводити мирні зібрання громадян та брати участь в інших зібраннях; зустрічатись з представниками територіальної громади міста, посадовими особами органів місцевого самоврядування під час проведення ними особистого прийому; звертатись до депутатів місцевої ради у вирішенні питань місцевого самоврядування; брати участь у виборчих процесах та реалізовувати інші права, передбачені законодавством. Порушення жодного з цих прав позивач не обґрунтовує в позові;

- позивач мав можливість і не був обмежений брати участь в громадських обговореннях, вносити свої пропозиції стосовно назви міста, бути включеним до робочої групи для підготовки на обговорення територіальною громадою та на розгляд міської ради пропозицій по перейменуванню міста Орджонікідзе, його провулків, вулиць, площ, скверів, парків, здійснювати листування з Українським інститутом Національної пам'яті та іншими установами та організаціями, брати участь у наукових конференціях, подавати запити на інформацію, бути на прийомі у посадових осіб органів місцевого самоврядування, ініціювати та проводити мирні зібрання громадян, збирати підписи в підтримку своєї пропозиції щодо нової назви міста;

- станом на 21.11.2015 Орджонікідзевська міська рада не направила свої пропозиції до Верховної Ради України щодо перейменування міста Орджонікідзе, як того вимагав Закон № 317. Це обумовлено тим, що відповідно до частини четвертої статті 13 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»   проведення громадських слухань визначається статутом територіальної громади. Наразі статуту територіальної громади м. Орджонікідзе немає. Зазначені обставини не є порушенням Закону № 317-VIII, оскільки в такому випадку перейменування міста здійснює Верховна Рада України вже не за пропозиціями міської громади, а на підставі рекомендацій Українського інституту Національної пам'яті.

Виходячи з вищенаведеного, суд першої інстанції самостійно зробив висновок, що предметом даного позову є протиправність (на думку позивача) дій секретаря міської ради ОСОБА_6., які виразилися у направленні листа-пропозиції від 12.01.2016 №  17/3-113/16 щодо перейменування міста Орджонікідзе Дніпропетровської області на назву Покров до Українського інституту національної пам'яті. Водночас, суд доходить висновку, що порушення порядку обговорення найменування міста не є предметом цього позову.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що Голова Орджонікідзевської міської ради  повинен був утворити робочу групу з координації та моніторингу впровадження Плану заходів з виконання Закону № 317-VIII на території міста Орджонікідзе та затвердити її склад, затвердити Положення про робочу групу, План заходів з виконання цього Закону тощо. Крім того, зазначає, що з боку Орджонікідзевської міської ради не здійснено комплекс заходів щодо виконання положень Закону № 317-VIII, а саме: не оприлюднено основні положення цього Закону у засобах масової інформації,  не проведено громадські слухання, за результатами яких повинно було бути підготовлено інформацію про перейменування об'єктів топоніміки, не відбувалося попереднє опрацювання відповідними комісіями рекомендацій щодо перейменування міста, крім того, не забезпечено організацію належного розгляду таких рекомендацій на сесії міської ради, а також поза увагою органу місцевого самоврядування залишилося питання щодо створення із залученням представників громадськості комісії з питань реалізації положень Закону № 317-VIII.  

Отже, суд першої інстанції, встановивши обставини, які виходять за межі предмету доказування, самостійно визначив, що є предметом спору, а що ним не охоплюється.
   
Суд апеляційної інстанції, в обґрунтування протиправності дій секретаря Орджонікідзевської міської ради ОСОБА_6. щодо направлення листа-пропозиції про перейменування м. Орджонікідзе Дніпропетровської області на назву Покров поклав надану ним оцінку діям Орджонікідзевської міської ради Дніпропетровської області та її Голови. 

При цьому, судом апеляційної інстанції не було досліджено наявності чи відсутності факту порушення будь-яких прав чи інтересів позивача у зв'язку з діями суб'єкта владних повноважень - секретаря Орджонікідзевської міської ради ОСОБА_6. під час здійснення заходів по перейменуванню міста Орджонікідзе Дніпропетровської області.    

В контексті наведених обставин Верховний Суд зауважує, що в адміністративному судочинстві діє принцип диспозитивності, який покладає на суд обов'язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин) та позбавляє можливості ініціювати судове провадження.

Отже під час розгляду справи суд зв'язаний предметом і розміром заявлених особою вимог. 

Вказаний принцип знайшов своє відображення у частині 2 статті 11 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень), в якій вказано, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Визначення змісту та обсягу позовних вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. При цьому, підстави, з якими позивач пов'язує виникнення у нього права на звернення до суду і задоволення його вимог, визначаються позивачем самостійно. 

Суд під час вирішення справи встановлює, зокрема, чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються і яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин (частина перша статті 161 КАС України у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень).

Відповідно до частини третьої статті 11 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Відповідно до частини першої статті 137 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) позивач може протягом всього часу судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. До початку судового розгляду справи по суті позивач може змінити підставу або предмет адміністративного позову, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. Заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам статті 106 цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу. Ухвала суду, прийнята за результатами розгляду питання про прийняття заяви про зміну позовних вимог, окремо не оскаржується.

Вказана стаття регулює порядок реалізації права позивача змінити позовні вимоги. Вимоги статті випливають із принципів диспозитивності та змагальності.

Відповідно до частини першої статті 51 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) в будь-який час до закінчення судового розгляду позивач має право: змінити підставу адміністративного позову; змінити предмет адміністративного позову; збільшити або зменшити розмір позовних вимог. 

Предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача. Необхідність у зміні предмету позову може виникати тоді, коли початкові вимоги позивача не дають йому можливості задовольнити свої інтереси.

Зміна предмету адміністративного позову можлива у такі способи: 1) заміна одних позовних вимог іншими; 2) доповнення позовних вимог новими; 3) вилучення деяких із позовних вимог; 4) пред'явлення цих вимог іншому відповідачу в межах спірних правовідносин.

Таким чином, реалізація права на зміну предмету позову може мати наслідком заміну відповідача або залучення співвідповідача (співвідповідачів), а також третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.  

Щоб змінити адміністративний позов у будь-який із зазначених вище способів, позивач повинен подати до суду письмову заяву, яка має відповідати вимогам статті 106 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень).

Якщо зміна адміністративного позову тягне за собою зміну розміру судового збору, то у разі збільшення розміру судового збору позивач повинен доплатити різницю і додати до заяви про зміну позовних вимог квитанцію про сплату судового збору чи інший документ, що це підтверджує.

Крім того, зміна предмету позову впливає на права інших учасників процесу за принципами змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

В даному випадку позивач заявив вимогу про визнання протиправною дію суб'єкта владних повноважень - секретаря Орджонікідзевської міської ради ОСОБА_6. під час здійснення заходів по перейменуванню міста Орджонікідзе Дніпропетровської області,  заяви про зміну позовних вимог до суду не подавав, а тому надання правової оцінки діям секретаря Орджонікідзевської міської ради ОСОБА_6. щодо направлення листа-пропозиції від 12.01.2016 № 17/3-113/16 по перейменуванню міста Орджонікідзе Дніпропетровської області на назву Покров до Українського інституту національної пам'яті, суперечить принципу диспозитивності, передбаченому частиною другою статті 11 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень), оскільки такі не є предметом оскарження в даній справі.   

Принагідно Верховний Суд звертає увагу на таке.

Відповідно до частини другої статті 107 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з даним позовом) суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі.

За приписами статті 111 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) в ході попереднього судового засідання суд: уточнює позовні вимоги та заперечення відповідача проти адміністративного позову; з'ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі; визначає факти, які необхідно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати; з'ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення, та встановлює строки для їх надання; вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду.

Аналогічні положення зайшли своє відображення також в редакції КАС України від 15.12.2017.  

На порушення наведених процесуальних норм суди не встановили: реального змісту спірних правовідносин, мети звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом, предмету спору та засобів доказування, належного способу захисту порушеного права.

Натомість, вийшовши за межі позовних вимог суди фактично розглянули вимоги, які не були заявлені позивачем.

При цьому жодних мотивів та обґрунтувань з приводу необхідності виходу за межі позовних вимог судами в оскаржуваних рішеннях не наведено.

Таким чином, при  встановленні наведених фактів судами порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

Колегія суддів враховує, що ані суд першої інстанції, ані суд апеляційної інстанції не використали повноважень на залишення без руху адміністративного позову для уточнення позовних вимог, не залучили до участі у справі як співвідповідача (належного відповідача) Орджонікідзевську міську раду Дніпропетровської області і Голову цієї ради. 

Встановлення обставин справи і вирішення вимог, що стосуються прав і обов'язків означених осіб без їх залучення до участі у справі є порушенням принципів рівності, змагальності та конституційного права на судовий захист.

Пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України (в редакції Закону № 2325-VIII від 13.03.2018) передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій з направленням справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

З урахуванням зазначеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій під час прийняття рішення було порушено норми процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд.

Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу секретаря Покровської міської ради Дніпропетровської області ОСОБА_6 - задовольнити частково .

Постанову Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від 14.04.2016 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 у справі № 184/455/16-а - скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя:                                                                   І.Л. Желтобрюх

Судді:                                                                                         О.В. Білоус 

                                                                                                   Т.Г. Стрелець