П О С Т А Н О В А

 
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
27 листопада 2018 року
м. Київ
 
Справа № 910/2686/18
Провадження № 12-190гс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді - Князєва В. С.,
судді - доповідача Рогач Л. І.,
 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Салівонського С. П., учасники справи:
представник позивача - Єрмаков М. О.,
представник відповідача - Данилюк Л. В.,
розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу Громадської організації «Спілка підприємців «Жовтнева» (далі - ГО «Жовтнева») на постанову Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року (судді Пономаренко Є. Ю., Кропивна Л. В., Дідиченко М А.) та ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року (суддя Лиськов М. О.) у справі № 910/2686/18 за позовом ГО «Жовтнева» до Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), Комунального підприємства «Київблагоустрій» виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) (далі - КП «Київблагоустрій») про визнання незаконним рішення та дій.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
1.Короткий зміст позовних вимог
1.1. У лютому 2018 року ГО «Жовтнева» звернулася до Господарського суду міста Києва з позовом до Департаменту та КП «Київблагоустрій» про: визнання незаконним та скасування рішення Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради, оформленого дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522; визнання незаконними дій Департаменту та КП «Київблагоустрій» щодо демонтажу 22 серпня 2017 року тимчасових споруд за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний, 2- 4, що належать на праві власності ГО «Жовтнева».
2. Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанції
2.1. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року провадження у справі № 910/2686/18 закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України). 
2.2. Місцевий господарський суд дійшов висновку, що спір у справі виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об'єктів містобудування.
2.3. Постановою Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року залишено без змін. 
2.4. Суд апеляційної інстанції вказав, що дії органів у сфері благоустрою населеного пункту здійснюються ними як суб'єктами владних повноважень та у чітко визначеному порядку, зокрема інспектором КП «Київблагоустрій» виноситься припис з вимогою усунення порушень, у випадку подальшого невиконання якого Департамент приймає рішення про демонтаж; вказані дії є публічно-правовими, а тому звернення до суду з метою їх оскарження зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
2.5. Суд апеляційної інстанції також послався на правову позицію, викладену Великою Палатою Верховного Суду 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а, щодо визначення предметної юрисдикції спору за позовом органу державного архітектурно-будівельного контролю про знесення самочинного будівництва.
3. Короткий зміст касаційної скарги, надходження справи до Великої Палати Верховного Суду
3.1. У червні 2018 року ГО «Жовтнева» звернулася до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року та ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року.
 
3.2. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 26 червня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ГО «Жовтнева» та справу № 910/2686/18 разом з указаною касаційною скаргою передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 302 ГПК України.
 
3.3. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що за доводами касаційної скарги ГО «Жовтнева» суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що спір у цій справі підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства та про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України, оскільки предметом спору є правомірність припинення права на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності та, як наслідок, їх демонтаж, що у відповідності до статті 20 ГПК України підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства. Таким чином, на переконання скаржника, має місце порушення правил юрисдикції. 
 
3.4. Ухвалою від 20 серпня 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла до розгляду справу № 910/2686/18 та призначила її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи.
4. Позиція учасників справи
4.1. Відповідачі заперечили у відзивах проти задоволення касаційної скарги, зазначивши, серед іншого, що спір у цій справі не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, просили залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
5. Мотиви, якими керується Велика Палата Верховного Суду, та застосоване нею законодавство
5.1. Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків. 

 
5.2. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
5.3. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
5.4. Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
5.5. За приписами частини другої статті 2 ГПК України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов'язаних із здійсненням господарської діяльності,та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави. Відповідно за змістом частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.
5.6. Разом з тим завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України; далі - КАС України).
5.7. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України у порядку адміністративного судочинства.
5.8. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
5.9. Отже, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність суб'єкта владних повноважень як сторони у спірних правовідносинах спорі та виконання ним у цих правовідносинах управлінських функцій.
 
5.10. За приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
 
5.11. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що Закон України від 6 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-IV) визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.
 
5.12. Згідно зі статтею 10 Закону № 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо.
 
5.13. У силу статті 12 Закону № 2807-IV суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
 
5.14. У відповідності до статті 34 Закону № 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об'єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.
 
5.15. Частиною першою статті 40 Закону № 2807-IV визначено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.
 
5.16. Таким чином, Закон № 2807-IV наділяє повноваженнями відповідачів Департамент та КП «Київблагоустрій» здійснювати самоврядний контроль у сфері благоустрою міста Києва.
 
5.17. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою міста, спрямовані на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини, визначені Правилами благоустрою міста Києва (далі - Правила), які затверджені рішенням Київської міської ради від 25 грудня 2008 року № 1051/1051.
 
5.18. У розумінні Закону № 2807-IV дії з демонтажу є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення території благоустрою). Департамент є органом, що вживає заходи із демонтажу (підпункт 13.3.2 пункту 13.2 Правил).
 
5.19. Відповідно до підпункту 13.3.3 пункту 13.2 Правил рішення про демонтаж самовільно розміщеної (встановленої) малої архітектурної форми, тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, об'єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі приймається Департаментом, районними в місті Києві державними адміністраціями, Департаментом промисловості та розвитку підприємництва (щодо об'єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі).
 
5.20. При цьому, згідно з Положенням про Департамент, затвердженим розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 27 січня 2011 року № 94, Департамент є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, з питань виконання функцій державної виконавчої влади - відповідним центральним органам державної виконавчої влади.
 
5.21. Пунктом 4 Положення про Департамент визначено, що основними завданнями Департаменту є, зокрема, забезпечення реалізації державної політики у сфері благоустрою, цивільного захисту, охорони праці на території міста Києва; контроль за дотриманням вимог Закону № 2807-IV та Правил.
 
5.22. Відповідно до пункту 6 цього Положення, Департамент має право, зокрема, здійснювати в установленому порядку заходи щодо демонтажу та очищення території міста від безхазяйного майна, самовільно розміщених (встановлених) тимчасових споруд, малих архітектурних форм, елементів благоустрою, рекламних носіїв, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, об'єктів сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі покинутих будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів у місті Києві тощо та давати доручення на їх демонтаж (підпункт 6.7); давати в межах повноважень профільним структурним підрозділам районних в місті Києві державних адміністрацій з питань благоустрою, цивільного захисту, охорони праці та підпорядкованим комунальним підприємствам обов'язкові для виконання доручення та контролювати їх виконання (підпункт 6.25).
 
5.23. З огляду на викладене вище, Департамент наділений контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу елементів благоустрою у відповідності із підпунктами 13.3.2, 13.3.3 пункту 13.2 Правил.
 
5.24. Дії органів у сфері благоустрою населеного пункту здійснюються ними як суб'єктами владних повноважень та у чітко визначеному порядку, зокрема інспектор Підприємства виносить припис з вимогою про усунення порушень, у випадку подальшого невиконання якого Департамент приймає рішення про демонтаж.
 
5.25. Указані дії є публічно-правовими, тому, як наслідок, звернення до суду з метою їх оскарження зумовлено існуванням між сторонами такого спору правовідносин публічно-правового характеру й повинно розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
 
5.26. Отже, приймаючи оскаржуване рішення, оформлене дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522, щодо демонтажу 22 серпня 2017 року тимчасових споруд за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний, 2-4, що належать на праві власності ГО «Жовтнева», Департамент діяв на виконання покладених на нього владних управлінських функцій, визначених Законом № 2807-IV та Правилами.
 
5.27. Також відповідно до змісту Статуту КП «Київблагоустрій», затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 21 лютого 2007 року № 167, метою діяльності цього підприємства, зокрема, є здійснення заходів, які забезпечують дотримання юридичними та фізичними особами правил благоустрою у м. Києві, у тому числі шляхом внесення приписів та складання протоколів про адміністративні правопорушення. Відповідно до пункту 2.2 Статуту КП «Київблагоустрій» це підприємство підпорядковане Департаменту з питань, визначених чинним законодавством та цим Статутом.
 
5.28. Отже, суди вірно визначили повноваження відповідачів у цій справі як публічно-владні управлінські функції в частині забезпечення благоустрою міста Києва, передбачені Положенням про Департамент та делеговані КП «Київблагоустрій», які були реалізовані при прийнятті рішення Департаментом та при виконанні рішення Департаменту.
 
5.29. Суди попередніх інстанцій встановили, що зі змісту спірного рішення Департаменту, оформленого дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522, вбачається, що це рішення стосується примусового демонтажу встановлених малих архітектурних форм. Рішенням Департаменту не оспорюється право власності позивача на відповідні споруди, з рішення Департаменту не вбачається спору про належне позивачу право власності, наявність такого права не заперечується, та таке рішення не приймалось у зв'язку із здійсненням господарської діяльності відповідачем. При цьому позивач не заявив до відповідачів позовних вимог майнового характеру, а лише вимоги про визнання рішення та дій незаконними.
 
5.30. З урахуванням викладеного, виходячи з предмета спірних правовідносин, зважаючи на наявність у КП «Київблагоустрій» у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача з цим позовом), Велика Палата Верховного Суду зазначає про наявність у переданому на вирішення господарському суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції. 
 
5.31. За змістом пункту 1 частини першої статті 175 і пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України господарський суд відмовляє у відкритті провадження у справі, а відкрите провадження у справі підлягає закриттю, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
5.32. Отже, зважаючи на характер правовідносин у цій справі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованих висновків про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства, а відтак правомірно закрив провадження у справі № 910/2686/18. 
5.33. Наведені в касаційній скарзі доводи про порушення судами першої та  апеляційної інстанції приписів процесуального законодавства не знайшли підтвердження, а тому підстав для скасування постанови Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року та ухвали Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року у справі № 910/2686/18 немає.
6. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
6.1. За частиною першою статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
 
6.2. Ураховуючи викладене, ухвала місцевого господарського суду та постанова суду апеляційної інстанції підлягають залишенню без змін, а касаційна скарга - без задоволення.
 
6.3. Зважаючи на висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційної скарги без задоволення, судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи, покладаються на скаржника.
Керуючись статтями 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А:
Касаційну скаргу Громадської організації «Спілка підприємців «Жовтнева» залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного господарського суду від 7 червня 2018 року та ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року у справі № 910/2686/18 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя | | | В. С. Князєв
Суддя-доповідач | | | Л. І. Рогач
Судді: | Н. О. Антонюк | | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | | О. Б.Прокопенко
| Д. А. Гудима | | І. В. Саприкіна
| В. І. Данішевська | | О. М. Ситнік
| О. С. Золотніков | | О. С. Ткачук
| О. Р.Кібенко | | В. Ю. Уркевич
| | | О. Г. Яновська