ПОСТАНОВА
Іменем України

12 грудня 2018 року 
Київ
справа № 805/420/17-а
провадження №К/9901/17692/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу № 805/420/17-а
за позовом приватного акціонерного товариства «Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча» до Головного управління Держпраці у Донецькій області про визнання наказу про призначення позапланової перевірки та приписів незаконними, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою приватного акціонерного товариства «Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча» на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року (суддя Тарасенко І.М.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року (судді Чебанов О.О., Сіваченко І.В., Шишов О.О.), 
І. Суть спору
1. У січні 2017 року приватне акціонерне товариство «Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча» (далі - ПрАТ «ММК ім. Ілліча», Товариство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі - ГУ Держпраці) про визнання незаконними наказу від 14 листопада 2016 року № 1342 про проведення позапланової перевірки та приписів від 29 листопада 2016 року № 5.3-04/27, 3 5.3-04/28, № 5.6.-02/002, № 5.6.-05/003, № 5.6.-07/002, №5.6.-12/023.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначив, що підставою для видання спірного наказу слугувала ухвала слідчого судді Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області від 14 листопада 2016 року у справі № 263/14303/16-к, якою задоволено клопотання слідчого СУ Головного управління Національної поліції в Донецькій області про призначення позапланової перевірки з питань дотримання вимог законодавства з промислової безпеки та охорони праці, у кримінальному провадженні, внесеного до Єдиного реєстру досудового розслідування за № 1201600000000 від 03 вересня 2016 року, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 241 Кримінального кодексу України (далі - КК).
3. Позивач вважає, що вказана ухвала не є законною підставою підстав для проведення позапланової перевірки, у звязку з чим просив позов задовольнити. 
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. Слідчий суддя Жовтневого районного суду м. Маріуполя ухвалою від 14 листопада 2016 року у справі № 263/14303/16-к задовольнив клопотання слідчого СУ Головного управління Національної поліції в Донецькій області про призначення позапланової перевірки з питань дотримання вимог законодавства з промислової безпеки та охорони праці, у кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного реєстру досудового розслідування за № 12016050000000774 від 03 вересня 2016 року, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого  частиною першою статті 241 КК, та надав дозвіл посадовим особам ГУ  Держпраці на проведення перевірки ПрАТ «ММК ім. Ілліча» терміном 10 робочих днів, з 16 листопада 2016 року по 29 листопада 2016 року включно, за період діяльності з 01 січня 2016 року по теперішній час.
5. На підставі вказаної ухвали суду, 14 листопада 2016 року ГУ Держпраці видало наказ № 1342 «Про проведення позапланової перевірки». На підставі цього наказу та направлення від 14 листопада 2016 року № 5.6/902 посадові особи ГУ Держпраці провели  у період з 16 листопада 2016 року по 29 листопада 2016 року позапланову перевірку Конвертерного цеху ПАТ «ММК ім. Ілліча» з питань дотримання вимог законодавчих та нормативно правових актів з охорони праці та промислової безпеки.
6. За результатами проведеної перевірки Конвертерного цеху ПАТ «ММК ім. Ілліча» ГУ Держпраці склало сім актів перевірок від 29 листопада 2016 року № 5.3-04/27, № 5.3-04/28, № 5.6-02/002, № 5.6-05/003, № 5.6-07/007, № 5.6-08/073, № 5.6-12/040. 
7. На підставі цих актів перевірки відповідач видав сім приписів від 29 листопада 2016 року: № 5.3-04/27, № 5.3-04/28, № 5.6-02/002, № 5.6-05/003, № 5.6-07/007, № 5.6-08/073, № 5.6-12/040. 
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Донецький окружний адміністративний суд постановою від 16 березня 2017 року у задоволенні позову відмовив повністю.
9. Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16 травня 2017 року залишив постанову суду першої інстанції без змін. 
10. При прийнятті таких рішень суди, з покликанням на статті 1, 5, 6 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), статтю 38 Закону України від 14 жовтня 1992 року № 2694-XII «Про охорону праці» (далі - Закон № 2694-XII), пункти 1, 6 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 (далі - Положення № 96), зазначили, що ГУ Держпраці має право відповідно до закону проводити перевірки суб'єктів господарювання на предмет дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці.
11. Окрім того, посилаючись на статтю 3 Закону України від 02 вересня 2014 року № 1669-VII «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» (далі - Закон № 1669-VII), статтю 31 Закону України від 31 липня 2014 року № 1622-VII «Про внесення змін до Закону України Про Державний бюджет України на 2014 рік» (далі - Закон № 1622-VII), пункти 1, 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами встановлено» (далі - Постанова № 408) суди зазначили, що органи, які проводили досудове розслідування, мали достатньо підстав вважати, що посадові особи ПрАТ «ММК ім. Ілліча» порушили правила безпеки та вимоги охорони праці на виробництві, під час виконання робіт з експлуатації котла утилізатору конвертеру № 2 та пов'язаних з ними устаткуваннями, яке створювало реальну загрозу життю та здоров'ю працівників конвертерного цеху чи настання інших тяжких наслідків. Зокрема суди зазначили, що в період з 27 по 30 серпня 2016 року у конвертерному цеху на території Товариства сталася аварія, яка призвела до інтенсивних викидів забруднюючих речовин у вигляді диму бурого кольору.
12. З метою з'ясувати ці обставини у кримінальному провадженні виникла необхідність повести позапланову перевірку ПрАТ «ММК ім. Ілліча» з питань дотримання вимог законодавчих та нормативно правових актів з охорони праці та промислової безпеки, дотримання вимог Закону № 2694-XII. Відтак ухвалою від 14 листопада 2016 року слідчий суддя Жовтневого районного суду м. Маріуполя призначив позапланову перевірку Товариства, і з огляду на норми Постанови № 408 у такому випадку дозволу на проведення перевірки не потрібно. 
13. З урахуванням наведеного суди підсумували, що ГУ Держпраці мало усі належні і достатні підстави для позапланової перевірки ПрАТ «ММК ім. Ілліча». Судове рішення, на підставі і на виконання якого проведено позапланову перевірку, як зазначили суди попередніх інстанцій в цій справі, набрало законної сили і є обов'язковим до виконання. Більше того,  рішення суду, що вступило в законну силу, як зазначено в судових рішеннях, які є предметом касаційного перегляду в цій справі, набуває властивості обов'язковості, неспростовності, виключності, преюдиціальності і виконуваності. Законодавець, наділяючи судове рішення зазначеними вище властивостями, по суті прирівнює його по силі впливу до норми права, закріпленої в нормативному правовому акті.
14. У цьому зв'язку суди також зауважили, що Кримінально-процесуальний кодекс України дійсно не містить норм щодо призначення позапланового заходу державного нагляду. Проте суд, з метою забезпечення дієвості кримінального провадження застосовує заходи забезпечення у вигляді тимчасового доступу до речей і документів. Такий спосіб забезпечення має зобов'язальний характер щодо власника, в цьому випадку - суб'єкта господарювання, але разом з тим в судовому рішенні зазначається доручення на проведення позапланового заходу. Таким чином забезпечується процесуальним механізм, за яким доступ до речей і документів надається стороні кримінального провадження, і реалізується в частині користування і розпорядження шляхом надання судом дозволу ГУ Держпраці на проведення позапланового заходу за аналогією закону.
15. З огляду на зазначене суди підсумували, що  рішення слідчого судді в частині проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) для ГУ Держпраці є обов'язковими до виконання. Оскільки цим судовим рішенням ГУ Держпраці надано дозвіл на проведення позапланового заходу, дозволу Кабінету Міністрів України уже не потрібно. 
IV. Касаційне оскарження 
16. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. 
17. Касаційну скаргу обґрунтовує, зокрема, тим, що законних підстав для проведення позапланової перевірки не було, перевірку призначено з порушенням встановленого порядку (без дозволу уряду) і за відсутності у ГУ Держпраці повноважень на проведення такої перевірки. 
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є: 
подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; 
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; 
перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю); 
обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення; 
неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; 
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.
20. Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю). 
21. Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.
22. Згідно з частинами другою, третьою статті 6 Закону № 877-V проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України. 
23. Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа. 
24. Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються: 
органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; 
види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); 
повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; 
вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; 
спосіб здійснення державного нагляду (контролю); 
санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. 
25. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю). 
26. Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону № 877-V у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого відповідно до закону, припускає неоднозначне тлумачення прав і обов'язків суб'єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб, рішення приймається на користь суб'єкта господарювання. 
27. За змістом статті 31 Закону № 1622-VII перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.
28. Відповідно до Постанови № 408, у зв'язку із запровадженням статтею 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами Кабінетом Міністрів України постановив, що «&?к;…&?и; надання дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами за переліком згідно з додатком (за винятком перевірок стану підготовки до роботи енергетичних об'єктів суб'єктів електроенергетики та суб'єктів відносин у сфері теплопостачання) здійснюється шляхом прийняття відповідного розпорядження.
29. Надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України».
VI. Позиція Верховного Суду 
30. Аналізуючи наведені положення законодавства в контексті спірних правовідносин можна дійти висновку, що позапланова перевірка суб'єкта господарювання має здійснюватися виключно з підстав, у порядку і спосіб, визначених законом. 
31. Порушення процедури призначення та власне проведення перевірки має наслідком неправомірність остаточного акта реагування, прийнятого за наслідками цієї перевірки (як її результату). 
32. У цій справі суди встановили, що позапланову перевірку Товариства провели на виконання ухвали слідчого судді у кримінальному провадженні. 
Проте такої підстави для позапланової перевірки суб'єкта господарювання у статті 6 Закону № 877-V не передбачено. 
33. Те, що ухвала слідчого судді набрала законної сили не надає їй якості закону та/чи переваги у застосуванні у порівнянні з тим, як закон урегулював ці правовідносини. Тож покликання на мету кримінального провадження та/чи доцільність (необхідність) позапланової перевірки за певних обставин не може слугувати підставою для того, щоб шляхом постановлення ухвали (слідчим суддею) порушити вимоги закону щодо порядку призначення і проведення позапланової перевірки.
34. Разом з тим, судами попередніх інстанцій з посиланням на Постанову Кабінету Міністрів України «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями  та іншими контролюючими органами» від 13 серпня 2014 року №408 (далі -Постанова КМУ) та статтю 31 Закону України «Про внесення змін  до закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік», зробили висновок про можливість призначення позапланових перевірок за рішенням суду у кримінальному провадженні.
35. У цьому зв'язку варто зауважити, що покликання судів на статтю 31 Закону №  1622-VII як на правову підставу для призначення позапланової перевірки позивача є недоречним, адже норми цієї статті діяли протягом серпня-грудня 2014 року і оскільки Постанова № 408 прийнята на виконання цієї статті, то на дату виникнення спірних правовідносин така теж вичерпала свою дію. 
36. Між тим, стаття 19 Конституції України зобов'язує ГУ Держпраці як суб'єкта владних повноважень діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
37. Тому якщо закон не містить такої підстави для проведення позапланової перевірки як ухвала слідчого судді, то проведення на цій підставі позапланової перевірки не може вважатися законним. Відповідач у межах своїх повноважень повинен діяти відповідно до закону і саме через призму цього принципу він мав би приймати рішення щодо виконання судового рішення (стосовно Товариства), яке вказує/дозволяє йому діяти інакше. 
38. Аналогічний підхід до вирішення подібного спору висловила об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у справі № 805/3137/17-а (К/9901/1072/17). 
39. Отже, дії відповідача щодо призначення, відтак і проведення позапланової перевірки позивача на підставі ухвали слідчого судді у кримінальному провадженні були незаконними, що у підсумку дає підстави стверджувати про неправомірність рішень, прийнятих за наслідками цієї перевірки. 
40. Відповідно до частини першої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
41. Згідно з частиною третьою цієї статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
42. З огляду на наведене колегія суддів дійшла висновку, що за встановлених обставин цієї справи і правового регулювання спірних відносин, оскільки  висновки судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтуються на помилковому застосуванні і трактуванні норм матеріального права, вимоги позовної заяви є обґрунтованими і підлягають задоволенню. 
43. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу приватного акціонерного товариства «Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча» задовольнити.
2. Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року у цій справі скасувати.
3.          Ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
4. Визнати неправомірним і скасувати наказ Головного управління Держпраці у Донецькій області від 14 листопада 2016 року № 1342 про проведення позапланової перевірки приватного акціонерного товариства «Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча».
5. Визнати неправомірними і скасувати приписи Головного управління Держпраці у Донецькій області № 5.3-04/27 від 29 листопада 2016 року, №  5.3-04/28 від 29 листопада 2016 року, № 5.6.-02/002 від 29 листопада 2016 року, № 5.6.-05/003 від 29 листопада 2016 року, № 5.6.-07/002 від 29 листопада 2016 року, №5.6.-12/023 від 29 листопада 2016 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 
Головуючий                                                                                М. І. Смокович 
Судді                                                                                          О. В. Білоус
                                                                                                      Т. Г. Стрелець