ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
13 лютого 2019 року
м. Київ
 
Справа № 461/2659/16-ц
Провадження № 14-522цс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача СитнікО. М.,
 
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_3,
відповідач - Львівська міська рада (далі - Міськрада), 
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Інструментальне-10» (далі - ОСББ «Інструментальне-10»), Департамент містобудування Міськради, Реєстраційна служба Львівського міського управління юстиції, Держземагентство України, Головне управління Держземагентства у Львівській області, Відділ Держземагентства у м. Львові, ОСОБА_4, ОСОБА_5,
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 
 
на ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 08 липня 2016 року в складі судді Государського А. В. та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 22 грудня 2016 року в складі колегії суддів Мельничук О. Я., Савуляка Р. В., Копняк С. М., 
 
у цивільній справі за позовом ОСОБА_3 до Міськради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСББ «Інструментальне-10», Департамент містобудування Міськради, Реєстраційна служба Львівського міського управління юстиції, Держземагентство України, Головне управління Держземагентства у Львівській області, Відділ Держземагентства у м. Львові, ОСОБА_4, ОСОБА_5, про визнання протиправною та скасування ухвали і зобов'язання вчинити дії, та
 
УСТАНОВИЛА:
 
У квітні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною та скасувати ухвалу Міськради від 01 жовтня 2015 року № 5248 про надання ОСББ «Інструментальне-10» дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться на АДРЕСА_1, та зобов'язати Міськраду внести на розгляд сесії його клопотання від 28 серпня 2015 року про виділення вказаної земельної ділянки в першочерговому порядку. 
 
Свої вимоги обґрунтовував тим, що він є учасником бойових дій, учасником антитерористичної операції, тому відповідно до пункту 14 статті 12 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» має першочергове право на відведення земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва (далі - Закон № 3551-XII).
 
Вважав, що його заява мала бути розглянута Міськрадою, за результатом її розгляду повинно бути ухвалене відповідне рішення. Однак його заява неправомірно розглянута Управлінням природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Міськради.
 
Ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 08 липня 2016 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час постановлення ухвали), оскільки справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
 
Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що предметом позову є рішення Міськради про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Міськрада при його прийнятті здійснювала владні управлінські функції, у зв'язку чим справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а має розглядатися відповідним адміністративним судом.
 
Ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 22 грудня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 відхилено, ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 08 липня 2016 року залишено без змін.
 
Погодившись з висновками суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, у зв'язку з чим суд обґрунтовано закрив провадження у справі. Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 11 листопада 2014 року у справі № 21-493а14 та від 09 грудня 2014 року у справі № 21-308а14.
 
У березні 2017 року ОСОБА_3 звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив скасувати ухвали судів попередніх інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
 
Доводи, наведені у касаційній скарзі
 
Касаційна скарга обґрунтована тим, що висновок судів попередніх інстанцій про визначення юрисдикційності спору є помилковим, оскільки судами не враховано, що правовідносини, які склалися між сторонами, стосуються підстав набуття права власності на спірну земельну ділянку, тому Міськрада у цій справі є суб'єктом цивільних правовідносин, що виникають із земельних відносин. Вважав, що спори, які виникають із земельних відносин, у яких хоча б однією із сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб'єкта владних повноважень, розглядаються в порядку цивільного судочинства.
 
Ухвалою судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 03 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі.
 
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким ЦПК України викладено в новій редакції.
 
Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України в редакції цього Закону провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
У квітні 2018 року справу передано до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 травня 2018 року справу призначено до судового розгляду, ухвалою від 26 вересня 2018 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
 
Ухвалою ВеликоїПалати Верховного Суду від 12 листопада 2018 року справу прийнято до провадження та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження.
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає.
 
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
 
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом. 
 
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних,господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. 
 
У частині третій статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
Згідно із частиною першою статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
 
Аналогічна норма закріплена в частині першій статті 19 ЦПК України в редакції Закону № 2147-VIII.
 
Разом з тим, відповідно до частини другої статті 4, пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України). 
 
Аналогічна норма закріплена у частині першій статті 19 КАС України в редакції Закону № 2147-VIII.
 
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
 
Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
 
Із матеріалів справи вбачається, що 28 серпня 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Міськради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка знаходиться між будинками на АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 (т. 1, а. с. 4, 5).
 
29 вересня 2015 року листом Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Міськради заяву ОСОБА_3 від 28 серпня 2015 року повернуто (т. 1, а. с. 6).
 
На початку грудня 2015 року позивач дізнався, що ухвалою Міськради від 01 жовтня 2015 року № 5248 надано ОСББ «Інструментальне-10» дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1626 га (у тому числі площею 0,0045 га у межах червоних ліній) на АДРЕСА_1 для обслуговування багатоквартирного будинку (т. 1, а. с. 5, зворот).
 
За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
 
Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
 
Відповідно до вимог частин першої - третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
 
Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.
 
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
 
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами передбачений у статті 118 ЗК України.
 
Згідно з частинами шостою, сьомою зазначеної статті громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). 
 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186^-1 цього Кодексу.
 
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема: 1) для отримання земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається із клопотанням, яке повинно відповідати встановленим вимогам, та до клопотання повинні бути долучені необхідні документи (графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, погодження землекористувача, якщо земельну ділянку необхідно вилучити у попереднього землекористувача); 2) клопотання для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається до відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування; 3) уповноважений орган повинен розглянути клопотання у місячний строк; 4) за результатами розгляду орган приймає одне з відповідних рішень: про надання дозволу чи відмову у його наданні; 5) відмова у наданні дозволу може бути лише у випадку, передбаченому у частині сьомій статті 118 ЗК України.
 
На цій стадії як особа, яка звертається з клопотанням, так і уповноважений суб'єкт владних повноважень зобов'язані дотримуватися встановленої процедури розгляду клопотання.
 
Конституційний Суд України у Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що:
- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень; 
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
 
Згідно зі статтею 151? Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
 
При визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Вимоги про визнання рішення незаконним мають розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
 
У такому разі вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
 
Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, і оскаржує саме порушення порядку (процедури) розгляду заяви (клопотання), то в цих правовідносинах позивач реалізує право на звернення до уповноваженого органу, а відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
 
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
 
Позивач вважав ухвалу Міськради про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для обслуговування багатоквартирного будинку ОСББ «Інструментальне-10» порушенням як його права на набуття в власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку площею 0,10 га, так і процедури розгляду Міськрадою клопотання. Посилався на вимоги статей 118, 119 ЗК України та просив визнати протиправною та скасувати ухвалу Міськради і зобов'язати останню розглянути його клопотання у встановленому порядку.
 
ОСОБА_3 оскаржив рішення Міськради щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою іншій особі, вважаючи, що його заява розглянута не за встановленим законом порядком. 
 
Тобто позов заявлено про порушення Міськрадою процедури розгляду клопотання позивача про виділення земельної ділянки в першочерговому порядку як учаснику бойових дій та учаснику антитерористичної операції, відповідно до пункту 14 статті 12 Закону № 3551-XII.
 
Доказів, що у ОСББ «Інструментальне-10» виникло право користування спірною земельною ділянкою матеріали справи не містять. Відсутні і докази на підтвердження забудови ОСББ «Інструментальне-10» спірної земельної ділянки та що земельна ділянка необхідна для обслуговування та користування житловим будинком. На припущеннях рішення суду ґрунтуватися не може.
 
Тобто між учасниками справи речові, приватноправові відносини не виникли.
 
Із урахуванням викладеного, правовідносини, які виникли між сторонами у справі, є адміністративно-правовими, справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд правильно закрив провадження у справі та роз'яснив позивачу його право на звернення до суду з позовом в порядку адміністративного судочинства.
 
Аналогічні висновки зроблені Великою Палатою Верховного Суду, зокрема у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 14-5зц18, від 24 квітня 2018 року у справі № 14-120цс18, від 19 червня 2018 року у справі              № 12-61гс18 та від 28 листопада 2018 року у справі № 14-426цс18 і підстав для відступу від вказаних правових позицій не вбачається.
 
Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
 
Ухвали судів першої й апеляційної інстанцій постановлено з додержанням норм процесуального права, а тому відповідно до частини першої статті 410 ЦПК України їх необхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
 
Наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів та не дають підстав вважати, що суди порушили норми процесуального права щодо визначення юрисдикційності цього спору. 
 
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
 
Оскільки касаційна скарга залишається без задоволення, то в такому разі розподіл судових витрат не проводиться.
 
Керуючись статтями 259, 265, 400, 402, 409, 410, 416, 417, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргуОСОБА_3 залишити без задоволення.
 
Ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 08 липня 2016 року та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 22 грудня 2016 року залишити без змін.
 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач    О. М. Ситнік
Судді:                                               Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна    О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук   Л. І. Рогач
В. І. Данішевська  І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков   В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко   О. Г. Яновська
Л. М.Лобойко