П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ     
 
12 грудня 2018 року
м. Київ
 
Справа №826/7203/17
Провадження №11-1168апп18                                
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Комунального підприємства  «Київжитлоспецексплуатація», треті особи: ОСОБА_3, Комунальне підприємство  «Київський міський бізнес-центр», ОСОБА_4, Громадська організація «Всеукраїнське об'єднання учасників бойових дій», Громадська організація «Центр допомоги і адаптації ветеранів, інвалідів, бійців АТО», про зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_4 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва 
від 21 грудня 2017 року (суддя Аблов Є. В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року (головуючий суддя Костюк Л. О., 
судді Бужак Н. П., Твердохліб В. А.),
 
УСТАНОВИЛА:
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
 
1. Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК) звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства «Київжитлоспецексплуатація» (далі - КП «Київжитлоспецексплуатація», КП відповідно), треті особи: ОСОБА_3, КП «Київський міський бізнес-центр», ОСОБА_4, Громадська організація «Всеукраїнське об'єднання учасників бойових дій» (далі - ГО «Всеукраїнське об'єднання учасників бойових дій», ГО відповідно), ГО «Центр допомоги і адаптації ветеранів, інвалідів, бійців АТО» про зобов'язання відповідача знести групи приміщень № 1 номер приміщень 1 загальною площею 41,0 кв. м, групи приміщень № 1 номер приміщень 2 загальною площею 17,7 кв. м, групи приміщень № 3 номер приміщень 1 загальною площею 15,6 кв. м, групи приміщень № 3 номер приміщень 2 загальною площею 12,2 кв. м, приміщення № 4 номер приміщень 1 загальною площею 22,5 кв. м, розташовані в будинку АДРЕСА_1 (згідно з технічним паспортом, виготовленим Київським міським бюро технічної інвентаризації, та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна від 09 квітня 2015 року).
2. Позов мотивовано тим, що відповідач виконав будівельні роботи з реконструкції групи вказаних приміщень без документа, який надає право виконувати будівельні роботи, та без належно затвердженого проекту, що є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
 
3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 21 грудня 2017 року в задоволенні позову відмовив.
4. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 29 березня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року скасував, провадження у справі закрив.
5. Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що спір у цій справі не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права.
 
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
 
6. Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, ОСОБА_4 подала касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, оскільки предметом спору у цій справі є протиправні, на думку позивача, дії органу суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій. Крім того, ОСОБА_4 спростовує факт самочинності будівництва, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та постановити нове рішення, яким позов задовольнити.
Рух касаційної скарги
 
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 20 червня 2018 року відкрив провадження у цій справі, а ухвалою 
від 19 вересня 2018 року призначив її до розгляду.
8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 20 вересня 2018 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України 
(далі - КАС).
9. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 жовтня 2018 року прийняла до розгляду справу та призначила її до свого розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
 
Позиція інших учасників справи
 
10. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив рішення апеляційного суду скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції, вважаючи, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позивач є суб'єктом владних повноважень та діє з метою захисту прав та інтересів громади.
11. Позивач у відзиві на касаційну скаргу указав на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просив оскаржувані рішення судів скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.
 
Установлені судами обставини справи
 
12. Позивач на підставі звернення громадянки ОСОБА_4 11 серпня 2016 року провів позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1.
13. За результатами проведеної перевірки складено акт, у якому зазначено виявлені в ході перевірки порушення, видано відповідачу обов'язковий до виконання припис 
від 11 серпня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою у термін до 11 жовтня 2016 року усунути встановленні під час перевірки порушення.
14. Позивач 13 грудня 2016 року провів позапланову перевірку, якою встановив невиконання відповідачем вимог припису від 11 серпня 2016 року, чим порушено   підпункт «а» пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
15. За результатами проведеної перевірки складено акт від 13 грудня 2016 року, в якому зазначено виявлені в ході перевірки порушення, видано відповідачу обов'язковий до виконання припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою у термін 
до 17 січня 2017 року усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення: групи приміщень № 1 номер приміщень 1; групи приміщень № 1 номер приміщень 2; групи приміщень № 3 номер приміщень 1; групи приміщень 
№ 3 номер приміщень 2; приміщення № 4 номер приміщень 1, будинку АДРЕСА_1 (відповідно до технічного паспорта, виготовленого Київським міським бюро технічної інвентаризації, та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна від 09 квітня 2015 року (інвентаризаційна справа № 134689, том 3)).
16. З метою перевірки виконання вимог цього припису 07 березня 2017 року позивач провів позапланову перевірку, якою встановив, що відповідачем вимоги 
припису від 13 грудня 2016 року не виконано. За результатами перевірки складено акт 
від 07 березня 2017 року, у якому зафіксовано суть виявленого правопорушення. Примірник цього акта направлено рекомендованим листом з повідомленням про вручення поштового відправлення, який отримано відповідачем 09 березня 2017 року.
17. Оскільки відповідач не виконав приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил шляхом знесення самочинного будівництва, позивач звернувся до суду з цим позовом.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
 
Релевантні джерела права, акти їх застосування та оцінка аргументів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
 
18. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 
від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
19. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
20. Згідно із частиною четвертою статті 5 КАС суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
21. Положеннями пункту 5 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
22. Відповідно до частини другої статті 46 КАС позивачем в адміністративній справі може бути, зокрема, суб'єкт владних повноважень. 
23. Пунктом 5 частини четвертої цієї статті визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом. 
24. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
25. При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
27. Згідно із частиною третьою статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України.
28. Статтею 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» визначено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури, та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури. 
29. Постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, відповідно до пункту 1 якого Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
30. За змістом статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
31. Відповідно до частини першої статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
32. Аналіз наведених вище положень частини першої статті 38 Закону України 
«Про регулювання містобудівної діяльності» у взаємозв'язку з нормами частини першої статті 41 цього ж Закону дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень. Цей припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв'язку з його невиконанням. 
33. Орган державного архітектурно-будівельного контролю діє як суб'єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, такий орган, наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру.
34. Звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
35. При цьому звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта здійснюється ним як суб'єктом владних повноважень на підставі частини першої статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що з огляду на вказані вище норми статей 4, 5, 19, 46 КАС свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів.
36. Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта містобудування, і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
37. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду 
від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11 (провадження № 14-48цс18), 
від 16 жовтня 2018 року у справі № 826/12543/16 (провадження № 11-520апп18).
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
38. Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
39. Неправильне застосування Київським апеляційним адміністративним судом положень статей 4, 19 КАС призвело до безпідставного закриття цим судом провадження в адміністративній справі.
40. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
41. За змістом частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є  порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
42. У касаційній скарзі третя особа просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення позову, однак з урахуванням наведених норм процесуального права скасування судового рішення, яке перешкоджає провадженню у справі, має наслідком направлення справи до відповідного суду для продовження її розгляду.
43. Отже, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувана постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року - скасуванню з направленням справи до апеляційного суду для продовження її розгляду.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
 
44. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
45. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 2, 4, 19, 345, 349, 353, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
П О С Т А Н О В И Л А :
 
1. Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.
2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк | | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | | О. М. Ситнік
| О. Р. Кібенко | | В. Ю. Уркевич
| Л. М. Лобойко | | О. Г. Яновська