ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 грудня 2018 року 
м. Київ

Справа №  924/1256/17 

Верховний Суд у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду: Ткаченко Н.Г. - головуючий, Селіваненка В.П.,                Пількова K.M., Катеринчук Л.Й., Дроботової Т.Б., Булгакової І.В., Баранця О.М., Львова Б.Ю.,

за участю секретаря судового засідання - Гаращенко Т.М.

за участю представника Генеральної прокуратури України - Біньковської А.В. 

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Рівненської області
на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від  24.07.2018
у справі № 924/1256/17
за позовом заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави
до Публічного акціонерного товариства "Хмельницькобленерго", Товариства з обмеженою відповідальністю "Еліз"
про визнання недійсним рішення тендерного комітету ПАТ "Хмельницькобленерго", оформленого протоколом розгляду тендерних пропозицій №ТЕ-130/1-Р, про визнання переможцем відкритих торгів ТОВ "Еліз"; визнання недійсним договору поставки від 04.09.2017р. №ТЕ-130, укладеного між ПАТ "Хмельницькобленерго" та ТОВ "Еліз", -

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2017 року Заступник прокурора Хмельницької області в інтересах держави звернувся до господарського суду Хмельницької області з позовом до ПАТ "Хмельницькобленерго" про визнання недійсним рішення тендерного комітету ПАТ "Хмельницькобленерго", оформленого протоколом розгляду тендерних пропозицій №ТЕ-130/1-Р, про визнання переможцем відкритих торгів ТОВ "Еліз", та про визнання недійсним договору поставки від 04.09.2017р. №ТЕ-130, укладеного між ПАТ "Хмельницькобленерго" та ТОВ "Еліз".

Позов мотивовано недотриманням тендерним комітетом під час відкритих торгів вимог п. 4 ч. 1 ст. 17, 27 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки ТОВ "Еліз" притягувалося до відповідальності за вчинення антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів торгів (тендерів), тому ТОВ "Еліз" не мало права приймати участі в процедурі закупівлі. 

Заступник прокурора Хмельницької області у позовній заяві вказує на наявність підстав для визнання недійсним договору поставки від 04.09.2017 №ТЕ-130, у зв'язку з тим, що оспорюваний договір укладений з порушенням норм ст. ст. 656, 669 ЦК України, ст. ст. 179, 180, 207 ГК України та ст. ст. 1, 3, 4, 17, 27 Закону України "Про публічні закупівлі" за наслідками проведення державних закупівель.

Рішенням господарського суду Хмельницької області від 26.02.2018 (суддя Гладій С.В.) у справі №924/1256/17 позов задоволено.  Визнано недійсним рішення тендерного комітету ПАТ "Хмельницькобленерго", оформлене протоколом розгляду тендерних пропозицій №ТЕ-130/1-Р, про визнання переможцем відкритих торгів ТОВ "Еліз", визнано недійсним договір поставки №ТЕ-130 від 04.09.2017, здійснено розподіл судових витрат.

Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, посилаючись на притягнення ТОВ "Еліз" до відповідальності за порушення, передбачене п. 4 ч.2 ст. 6, п. 1 ст. 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів (тендерів), виходив з того, що ПАТ "Хмельницькобленерго" повинно було відхилити тендерну пропозицію ТОВ "Еліз", що не зроблено ПАТ "Хмельницькобленерго", внаслідок чого прийнято незаконне рішення, оформлене протоколом №ТЕ-130/1-Р, про визнання ТОВ "Еліз" переможцем процедури відкритих торгів із закупівлі трансформаторів та за результатами торгів укладено договір поставки, який підлягає визнанню недійсним.

Водночас, рішення місцевого суду мотивовано наявністю підстав для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді без  зазначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, оскільки у Державної аудиторської служби України, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, а також і у інших державних органів відсутні повноваження щодо звернення до господарського суду із позовами про визнання недійсними рішень тендерного комітету, договорів про закупівлю робіт за державні кошти.

При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки фінансування робіт за оспорюваним договором     здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, то у даному випадку звернення прокурора спрямоване на задоволення     суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання правомірності використання бюджетних коштів. 

На думку суду, проведення процедури закупівель та укладення договору із порушенням законодавства порушує інтереси держави у сфері контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів, а дотримання у цій сфері суспільних відносин законодавства становить суспільний інтерес, тому захист такого інтересу відповідає функціям прокурора.

Постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 24.07.2018 (колегія суддів: Розізнана І.В. - головуючий, Грязнов В.В., Мельник О.В.) скасовано рішення господарського суду Хмельницької області від 26.02.2018 у справі № 924/1256/17 та прийнято нове рішення, яким відмовлено заступнику прокурора Хмельницької області у задоволенні позову.

Постанова мотивована тим, що прокурор не визначив орган, уповноважений державою здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, а також не довів суду, що даний орган (органи) не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави. Вказані недоопрацювання прокурора суд апеляційної інстанції оцінив як необґрунтованість підстав для представництва інтересів держави в суді.  

При цьому, апеляційний господарський суд наголосив на тому, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя.

Не погоджуючись із вказаною постановою суду апеляційної інстанції, заступник прокурора Рівненської області звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 24.07.2018 у справі № 924/1256/17 та залишити в силі рішення господарського суду Хмельницької області від 26.02.2018 у даній справі. 

Підставами для скасування оскаржуваних судових рішень заявник касаційної скарги зазначає неправильне застосування судом апеляційної  інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме ст.ст. 3, 17, 28, 30, 31 Закону України "Про публічні закупівлі", ст. 23 Закону України "Про прокуратуру",                ст.ст. 79, 86, 210, 236 ГПК України.

Заступник прокурора Рівненської області наголошує на тому, що закупівля проведена з порушенням Закону України "Про публічні закупівлі", тому результати процедури закупівлі, оформлені протоколом розгляду тендерних пропозицій, та договір поставки підлягають визнанню недійсними.

Крім того, заявник касаційної скарги зазначає, що для того щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, в даному випадку прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб'єкт владних повноважень, який відсутній, оскільки не наділений повноваженнями на звернення до суду із відповідним позовом.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 30.08.2018 для розгляду касаційної скарги Заступника прокурора Рівненської області у справі №924/1256/17 визначено склад колегії суддів: Мамалуй О.О. - головуючий, Студенець В.І.,                     Ткач І.В.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06.09.2018 (колегія суддів : Мамалуй О.О. - головуючий, Студенець В.І., Ткач І.В.) відкрито касаційне провадження у справі №924/1256/17 за касаційною скаргою Заступника прокурора Рівненської області та справу призначено  до розгляду. 

ПАТ "Хмельницькобленерго" та ТОВ "Еліз" подані до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з відзиви на касаційну скаргу, в яких відповідачі просять постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 24.07.2018 у справі № 924/1256/17 залишити без змін, а касаційну скаргу заступника прокурора Рівненської області - без задоволення, посилаючись на те, що оскаржувана постанова є законною, обґрунтованою та прийнятою за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду  справи.

Генеральна прокуратура України звернулася до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з клопотанням від 10.10.2018 № 05/2-10282-18 про передачу справи №924/1256/117 на розгляд об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду відповідно до ст.ст. 302, 303 ГПК України у разі, якщо судова колегія дійде висновку про необхідність відступити від висновку викладеному у постанові Верховного Суду від 17.04.2018 у справі №915/600/17 щодо застосування у подібних правовідносинах положень ст.ст. 19, 131-1 Конституції України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ч. 4, 5 ст. 53 ГПК України, ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Мамалуя О.О. - головуючого, Студенця В.І., Ткача І.В. від 24.10.2018 у справі №924/1256/17 клопотання представника Генеральної прокуратури України задоволено, справу №924/1256/17 за позовом заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави до ПАТ "Хмельницькобленерго" та ТОВ "Еліз" про визнання недійсним рішення тендерного комітету ПАТ "Хмельницькобленерго", оформленого протоколом розгляду тендерних пропозицій №ТЕ-130/1-Р, про визнання переможцем відкритих торгів ТОВ "Еліз"; визнання недійсним договору поставки від 04.09.2017р. №ТЕ-130, укладеного між ПАТ "Хмельницькобленерго" та ТОВ "Еліз", передано на розгляд об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду на підставі ч.2 ст. 302 ГПК України та з метою формування єдиної правозастосовчої практики у зв'язку з існуванням двох протилежних позицій щодо застосування наведених норм права у подібних  правовідносинах, викладених  у постанові Верховного Суду від 17.04.2018 у справі 915/600/17 та у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 29.10.2018 для розгляду касаційної скарги Заступника прокурора Рівненської області у справі №924/1256/17 визначено склад колегії суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду: Ткаченко Н.Г. - головуючий/доповідач/, Ткач І.В.,                  Селіваненко В.П., Пільков K.M., Катеринчук Л.Й., Дроботова Т.Б, Булгакова І.В.,  Баранець О.М., Львов Б.Ю.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 05.11.2018 у справі № 924/1256/17 прийнято до розгляду об'єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу Заступника прокурора Рівненської області на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від  24.07.2018 у справі № 924/1256/17, призначено  розгляд справи на 23.11.2018  на   12 год. 00 хв.

У судовому засіданні Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду 23.11.2018 було оголошено перерву   до   07.12.2018  на 11 год. 00 хв.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 06.12.2018 у зв'язку з відрядженням судді Ткача І.В.    для розгляду касаційної скарги заступника прокурора Рівненської області у справі №924/1256/17 визначено склад колегії суддів об'єднаної палати: Ткаченко Н.Г. - головуючий /доповідач/,                        Селіваненко В.П., Пільков K.M., Катеринчук Л.Й., Дроботова Т.Б, Булгакова І.В.,  Баранець О.М., Львов Б.Ю.

Заслухавши доповідь судді Ткаченко Н.Г., пояснення представника Генеральної прокуратури України, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги та доводи відзивів на касаційну скаргу, Верховний Суд у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, відповідно до п.1.3 Статуту ПАТ "Хмельницькобленерго" засновником товариства є держава в особі Міністерства енергетики та електрифікації України.

Згідно п. 4.3 Статуту, товариство керується у своїй діяльності та здійснює свою діяльність на підставі Конституції України,   Цивільного кодексу України,  Господарського кодексу України,  Закону України "Про акціонерні товариства", інших законів та актів законодавства, цього статуту та внутрішніх документів товариства.

Товариство має право від свого імені укладати правочини, договори, угоди, контракти, набувати майнові та немайнові права, нести зобов'язання (п. 4.5 Статуту ПАТ "Хмельницькобленерго").

Судами першої та апеляційної інстанції досліджено та встановлено, що на засіданні тендерного комітету ПАТ "Хмельницькобленерго", оформленого протоколом №РПЗ-15-2017 від 05.07.2017, було прийнято рішення щодо затвердження змін до 15-річного плану закупівель на товари, роботи та послуги по ПАТ "Хмельницькобленерго" на 2017 рік на суму 303 361 265, 60 грн. Також, було ухвалено - секретарю комітету з конкурсних торгів, затверджені зміни безоплатно оприлюднити протягом 5 днів на веб-порталі уповноваженого органу з питань закупівель та на сайті товариства.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, у серпні 2017 року було розміщено оголошення про проведення відкритих торгів UA-2017-07-21-000805-b, замовником якого вказано ПАТ "Хмельницькобленерго". Предмет закупівлі: трансформатори силові ТМГ, ТС(3)ГЛ в кількості 38 штук; розмір бюджетного призначення за кошторисом або очікувана вартість предмета закупівлі: 3 414 870 грн.; кінцевий строк подання тендерних пропозицій:  08.08.2017.

Від ТОВ "Еліз", зокрема, надійшла тендерна пропозиція для підписання договору на закупівлю трансформаторів із загальною вартістю тендерної пропозиції           3 228 990 грн. 

Водночас, місцевим та апеляційним судами було встановлено, що до тендерної пропозиції ТОВ "Еліз" було додано довідку про наявність/відсутність підстав для відмови в участі в процедурі закупівлі та відхилення тендерної пропозиції, у відповідності до якої було вказано, що відомості про товариство не внесено до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення; товариство протягом останніх трьох років не притягувалося до відповідальності за порушення, передбачене п. 4 ч. 2 ст.  6, п. 1 ст.  50 ЗУ "Про захист економічної конкуренції", у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів (тендерів).

Відповідно до протоколу розгляду тендерних пропозицій №ТЕ-130/1-Р, визнано переможною пропозицію ТОВ "Еліз" із ціновою пропозицією 3 229 000 грн.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено попередніми судовими інстанціями, 04.09.2017 між ПАТ "Хмельницькобленерго" (замовник) та ТОВ "Еліз" (постачальник) було укладено договір поставки №ТЕ-130, згідно п. 1.1 якого, постачальник зобов'язується поставити замовникові товар ДК 021:2015 31170000-8 трансформатори (трансформатори силові ТМГ, ТС (3) ГЛ) в асортименті, кількості та за цінами, що зазначені у специфікації, а замовник прийняти та оплатити такі товари.

Додатком №1 до Договору оформлено специфікацію, відповідно до якої  загальна вартість товару становить 3 228 732 грн.

Судами встановлено, що 05.09.2017 сформовано звіт про результати проведення процедури закупівлі UA-2017-07-21-000805-b, за змістом якого, зокрема, вказано, що пропозиція ТОВ "Еліз" відповідає кваліфікаційним критеріям, встановленим в тендерній документації та відсутні підстави для відмови, встановлені  ст. 17 ЗУ "Про публічні закупівлі".

Попередніми судовими інстанціями з'ясовано, що на виконання умов договору поставки від 04.09.2017 №ТЕ-130, ТОВ "Еліз" частково поставило, а ПАТ "Хмельницькобленерго" отримало трансформатори, що підтверджується видатковими накладними (т. 1, а.с. 223-229).

Згідно з виписками за особовим рахунком ТОВ "Еліз", ПАТ "Хмельницькобленерго" здійснило оплату поставлених трансформаторів на загальну суму 2 465 376 грн.

Предметом судового розгляду у даній справі є вимога заступника прокурора Хмельницької області про визнання недійсним рішення тендерного комітету ПАТ "Хмельницькобленерго", оформленого протоколом розгляду тендерних пропозицій №ТЕ-130/1-Р, про визнання переможцем відкритих торгів ТОВ "Еліз", та визнання недійсним договору поставки від 04.09.2017 №ТЕ-130, укладеного між замовником та учасником відкритих торгів.

Як вбачається із матеріалів справи, при зверненні з даним позовом в інтересах держави прокурор зазначив, що чинним законодавством визначено органи, уповноважені державою здійснювати функції контролю у сфері публічних закупівель, однак у них відсутні повноваження щодо звернення до суду з таким  позовом. На думку заступника прокурора Хмельницької області, відсутність у даних правовідносинах органу, який має повноваження щодо звернення до господарського суду за захистом інтересів держави, вказує на наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором в якості позивача з підстав загрози порушень економічних інтересів держави внаслідок укладення незаконного правочину, завдання шкоди стабільності роботи енергосистеми у вигляді незаконних витрат коштів.

Статтею 6 Конституції України передбачено, що  органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією  Конституцією  межах і відповідно до законів України.

Відповідно до  ст. 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.

Згідно п. 3 ч. 1  ст. 131-1 Конституції України  в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Таким законом є   Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 3  ст. 23 Закон України "Про прокуратуру" здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Так, згідно ч. 4  ст. 23 Закону України "Про прокуратуру"  наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Частинами 1, 3   ст. 4 ГПК України  визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.    До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до  ст. 53 ГПК України  у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 

Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених  статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Виходячи з системного аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

В контексті зазначеного судам слід враховувати, окрім іншого, і рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень  статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України  (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99.

Так, Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами  Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорон землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо. 

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Як правильно зауважив суд апеляційної інстанції, і колегія суддів погоджується з ним, що наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у  ст. 131-1 Конституції України  та  ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, п. 27).

Європейський Суд з прав людини  також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява                         № 42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (неофіційний переклад): "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1  ст.131-1 Конституції України  щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2  ст. 129 Конституції України).

Враховуючи зазначене, можна дійти висновку, що наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. 

Як встановлено попередніми судовими інстанціями, у справі, яка розглядається,  заступник прокурора Хмельницької області обґрунтував наявність порушення інтересів держави положеннями ст. ст.  17,   27 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки ТОВ "Еліз" притягувалося до відповідальності за вчинення антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів торгів (тендерів).

Водночас, прокурор у позові наголосив на тому, що у даних правовідносинах відсутній орган, наділений повноваженнями щодо звернення до господарського суду за захистом інтересів держави, що вказує на наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором, в якості позивача з підстав загрози порушень економічних інтересів держави, внаслідок укладення незаконного правочину, завдання шкоди стабільності роботи енергосистеми у вигляді незаконних витрат коштів.

Дослідивши наявні у справі докази,  доводи та заперечення сторін, надавши їм належну оцінку, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що обставини, на які послався прокурор  при  зверненні  до суду, не свідчать про порушення інтересів держави, в розумінні приписів наведених вище правових норм, відтак, відсутні підстави вважати, що позов прокурора у даній справі має на меті захист інтересів держави.

Крім того, як вже було зазначено вище, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб'єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч.ч. 3, 4 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який відсутній або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. 

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

За результатами дослідження матеріалів справи апеляційним судом було встановлено, що звертаючись з даним позовом до суду, заступник прокурора Хмельницької області, в порушення вищенаведених норм, не визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також не довів суду, що даний орган (органи) не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави. Відсутність такого органу також підтверджена не була.

Разом з тим, судом апеляційної інстанції встановлено, що в матеріалах справи відсутні докази дотримання прокурором ч. 4  ст. 23 Закону України "Про прокуратуру"  щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення з даним позовом до суду.

Водночас, апеляційним судом було враховано, що ст. 7 Закону України "Про публічні закупівлі"  визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Так, згідно ч. 3 ст. 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз'яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.

Статтею 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, який згідно ст. 2 цього Закону є одним з головних завдань органу державного фінансового контролю, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Відповідно до п. 10 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Разом з тим, Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016, та Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №310 від 06.08.2014, визначено, що здійснюючи моніторинг публічних закупівель Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України, які є центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, мають право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.

Так, зокрема, згідно п. п. 3, 4, 9 ч. 4 відповідного Положення, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

До того ж, за змістом п. п. 2, 5 Положення про Державну фінансову інспекцію України, остання відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний фінансовий контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Враховуючи викладене, апеляційним судом обґрунтовано спростовано висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для здійснення прокурором самостійного представництва інтересів держави у даній справі, вмотивований тим, що у Державної аудиторської служби України, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, а також і в інших державних органів відсутні повноваження щодо звернення до господарського суду із позовами про визнання недійсними рішень тендерного комітету, договорів про закупівлю робіт за державні кошти.

Відтак, надавши оцінку наявним у справі доказам та перевіряючи обґрунтованість наведених прокурором доводів в обґрунтування підстав для звернення його з позовом у даній справі для захисту інтересів держави, апеляційний господарський суд дійшов правомірного висновку, що прокурор в даному випадку не обґрунтував підстав представництва інтересів держави в суді, відтак, правильно скасував рішення суду першої інстанції у даній справі.

Аргументи заявника касаційної скарги, наведені на підтвердження наявності підстав для задоволення позову заступника прокурора Хмельницької області, зводяться до помилкового тлумачення норм  Закону України "Про публічні закупівлі",     ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 53 ГПК України, не відповідають встановленим фактичним обставинам справи та не спростовують висновків апеляційного суду у даній справі.

Виходячи з аналізу наведених норм та встановлених апеляційним судом обставин необґрунтованості прокурором підстав для представництва інтересів держави у даній справі, колегія суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позову.

Матеріали справи свідчать про те, що дотримуючись приписів ст. 86 ГПК України, апеляційний господарський суд належним чином дослідив подані сторонами докази та всі обставини, що мають значення для вирішення спору у даній справі, доводи та заперечення сторін, надав їм відповідну правову оцінку і а його висновки є законними та обґрунтованими.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.                      

Згідно зі ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Отже, зазначені рішення Європейського суду з прав людини суд касаційної інстанції застосовує у цій справі як джерело права.

Наведені Заступником прокурора Рівненської області у касаційній скарзі доводи не можуть бути підставами для скасування постанови суду апеляційної інстанції, оскільки вони не доводять порушення або неправильного застосування апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, а колегія суддів не встановила фундаментальних порушень судом апеляційної інстанції при розгляді спору у даній справі.

Відтак, Верховний Суд у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду  погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що прокурор може представляти інтереси держави у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб"єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження та у разі відсутності такого органу.

Враховуючи викладене, Верховний Суд у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду дійшов висновку, що постанова Рівненського апеляційного господарського суду від 24.07.2018 у справі № 924/1256/17 прийнята судом у відповідності до фактичних обставин, вимог матеріального права та процесуального права і підстав для її зміни або скасування не вбачається. 

Оскільки суд дійшов висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає і підстав для скасування оскаржуваної постанови не вбачається, судові витрати відповідно до ст.129 ГПК України покладаються на заявника касаційної скарги.

Керуючись ст.ст. 300, 301, 302, 314, 315, 317 ГПК України, Суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Рівненської області залишити без задоволення.

Постанову Рівненського апеляційного господарського суду від  24.07.2018 у справі № 924/1256/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий, доповідач-                                                                       Н.Г.Ткаченко 

Судді- В.П. Селіваненко
                                          
                                                                                                                   К.М. Пільков 
                                                      
                                                                                                                   Л.Й. Катеринчук
    
                                                                                                                   Т.Б. Дроботова

                                                                                                                   І.В. Булгакова                         

                                                                                                                   О.М. Баранець
                                                                                                
                                                                                                                    Б.Ю. Львов