ПОСТАНОВА
Іменем України

16 січня 2019 року 

м. Київ
справа №826/13850/17
адміністративне провадження №К/9901/46635/18

Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Кравчука В.М.
суддів: Анцупової Т.О., Стародуба О.П., 
розглянув в порядку письмового провадження справу №826/13850/17 за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Луганськгаз» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22. Лютого 2018 року у справі № 826/13850/17 (колегія суддів у складі Вівдиченко Т.Р., Губська Л.В., Пилипенко О.Є.) за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Луганськгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною, незаконною Постанови НКРЕКП від 10.04.2017 р. № 494 в частині п. 19, та її скасування.

РУХ СПРАВИ

1.          30.10.2017 до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Луганськгаз» (надалі - ПАТ «Луганськгаз», позивач) з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі - НКРЕКП, Комісія, відповідач), в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог від 13.11.2017 №01-02-43/2188, просить: 
−          визнати протиправною та незаконною Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.04.2017 №494 «Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» в частині п. 19 постанови, яким скасовано Постанову НКРЕКП від 28.03.2017 N 366 «Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Луганськгаз»;
−          скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.04.2017 №494 «Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» з моменту її прийняття в частині п. 19 постанови, яким скасовано Постанову НКРЕКП від 28.03.2017 р. №366 «Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Луганськгаз».
2.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.11.2017 адміністративний позов задоволено повністю; визнано протиправною та незаконною Постанову НКРЕКП від 10.04.2017 № 494 «Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» в частині п. 19 постанови, яким скасовано Постанову НКРЕКП від 28.03.2017 № 366 «Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Луганськгаз»; скасовано Постанову НКРЕКП від 10.04.2017 № 494 «Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» з моменту її прийняття в частині п. 19 постанови, яким скасовано Постанову НКРЕКП від 28.03.2017 № 366 «Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Луганськгаз».
3.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2018 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.11.2017 скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ПАТ «Луганськгаз» відмовлено.
4.          30.03.2018 до Верховного суду надійшла касаційна скарга позивача на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2018.
5.          У касаційній скарзі позивач із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просить постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2018 скасувати та залишити постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.11.2017 без змін.
6.          Ухвалою Верховного суду від 05.04.2018 відкрито провадження у справі.
7.          У касаційній скаргі Позивачем було заявлено клопотання розглядати касаційну скаргу за участю представника ПАТ "Луганськгаз". Однак 28.12.2018 позивач звернувся до суду з клопотанням про розгляд справи за його відсутності та 04.01.2019 з клопотанням про прискорення розгляду справи.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          ПАТ «Луганськгаз» надає послуги з розподілу природного газу. Відповідно до законодавства України зазначена діяльність підлягає державному регулюванню, зокрема шляхом формування цінової і тарифної політики. 
9.          Постановою НКРЕКП від 28.03.2017 № 366 «Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Луганськгаз» було встановлено нові тарифи на послуги розподілу природного газу для побутових споживачів у розмірі 0,02470 грн. за 1 куб.м на годину (без урахування ПДВ) та непобутових споживачів в розмірі 0,09046 грн. за 1 куб.м на годину (без урахування ПДВ), які вводилися в дію з 01.04.2017, але не раніше дня, наступного за днем її опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті «Урядовий кур'єр». 
Зазначені тарифи були встановлені відповідно до п. 3 ч. 3 ст. 4 Закону України «Про ринок природного газу», статті 17 Закону Укарїни «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювагння у сферах енергетики та комунальних послуг», Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затв. Постановою НКРЕКП від 25.02.2016 № 236.
10.          04.04.2017 на офіційному веб-сайті НКРЕКП було розміщено інформацію про засідання Комісії, одним з питань порядку денного якого було призупинення дії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП з метою недопущення підвищення загального рахунку для побутових споживачів газу.
11.          10.04.2017 НКРЕКП було прийнято постанову № 494 «Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Постанова № 494). Пунктом 1 цієї Постанови скасовано деякі постанови НКРЕКП, згідно з переліком, що додається, зокрема постанову НКРЕКП від 28.03.2017 № 366 «Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Луганськгаз» (пункт 19 Переліку).
12.          Позивач з цією постановою не погодився та звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

(а) аргументи позивача

13.          Позивач стверджує, що Постанова №494 порушує його право на отримання недискримінаційних, прозорих тарифів на послуги з розподілу природного газу, встановлених, виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат ПАТ "Луганськгаз" та з урахуванням належного рівня рентабельності.
14.          Постанову №494 було прийнято з порушенням процедури прийняття рішень НКРЕКП, встановленої Законом "Про Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та Регламентом цієї Комісії, який затверджено Постановою НКРЕКП від 06.12.2016 №2133. Зокрема, замість вирішення питання про призупинення дії чи внесення змін до Постанови № 366, яке було внесено до порядку денного, Комісія ухвалила рішення про її скасування в цілому. Тобто ухвалила рішення з питання, яке не було внесено до порядку денного.
15.          Окрім того, скасувавши Постанову № 366, якою затверджено нові тарифи, Комісія фактично відновила дію тарифу, який був затверджений у 2016 році та Методикою НКРЕ, що втратила чинність. Цим Комісія фактично змусила ПАТ «Луганськгаз» здійснювати збиткову господарську діяльність та надавати послуги розподілу газу споживачам за тарифами, які не відповідають вимогам законодавства, а також не забезпечують витрат ПАТ «Луганськгаз» з урахуванням належного рівня рентабельності, що в майбутньому призведе до банкрутства ПАТ «Луганськгаз».
16.          У додаткових поясненнях від 30.11.2017 позивач пояснив, що наслідком скасування постанови НКРЕКП від 28.03.2017 № 366 стало зниження тарифу з 1378,70 грн. до 722,10 грн. В порушення статті 15 Закону України «Про ціни і ціноутворення» відповідач не визначив джерела покриття таких збитків (тобто різниці в тарифах) за рахунок відповідного бюджету. З цього приводу позивач звертався до відповідача 15.08.2017 і 22.08.2017, проте не отримав відповіді. 

(б) аргументи відповідача

17.          Відповідач проти позову заперечував. Зазначив, що на виконання вимог Закону України «Про ринок природного газу» та Меморандуму про економічну і фінансову політику (Лист про наміри від 01.09.2016 № 14168/0/2-16 до Міжнародного валютного фонду) 28.03.2017 на відкритому засіданні НКРЕКП було прийнято рішення про встановлення тарифів: на послуги транспортування природного газу для споживачів України для точок входу і точок виходу для ПАТ «Укртрансгаз» (постанова НКРЕКП від 28.03.2017 №348); на послуги розподілу природного газу для газорозподільних підприємств, розрахованих на основі приєднаної потужності (постанови НКРЕКП від 28.03.2017 №№ 349 - 392).
18.          Після встановлення тарифів, розрахованих на основі приєднаної потужності, до НКРЕКП звернулися споживачі, Прем'єр-міністр України, Президент України щодо призупинення дії рішень НКРЕКП з метою забезпечення додаткового захисту споживачів. 
19.          На засіданні, що відбулося 10.04.2017, було розглянуто питання про призупинення дії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП з метою недопущення підвищення загального рахунку для побутових споживачів природного газу. 
20.          Було ухвалено рішення щодо скасування попередніх рішень про встановлення тарифів на послуги транспортування та розподілу природного газу як плати за потужність, за результатами якого НКРЕКП було прийнято оскаржувану Постанову № 494. Рішення було прийняте з метою захисту побутових споживачів.
21.          Отже, з 01.04.2017 діють тарифи на послуги транспортування та розподілу природного газу, які були встановлені постановами НКРЕКП від 29.12.2015 № 3159 (із змінами), від 24.03.2016 №№421-463 (із змінами), від 26.05.2016 № 850 (із змінами).
22.          Відповідач вважає, що позивачем не надано доказів, що постанова № 494 порушує законні права та інтереси Позивача, а тому у позові слід відмовити.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23.          Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що в порушення Регламенту №2133, замість внесення змін до Постанов НКРЕКП від 28.03.2017 №348-386, 388-391, Постановою №494 було прийнято рішення про скасування постанов №№ 348-391 без внесення його до порядку денного та попереднього оприлюднення на сайті НКРЕКП.
24.          Приймаючи Постанову №494, НКРЕКП скасовано Постанову від 28.03.2017р. №366 (про встановлення тарифів на розподіл за Методикою №236) та Постанову НКРЕКП від 28.03.2017 року №395, якою було скасовано тарифи на розподіл природного газу для ПАТ "Луганськгаз", що раніше встановлені Постановою НКРЕКП від 26.03.2016р. №437 та визначені за Методикою НКРЕКП від 2002 року. Тобто прийняттям Постанови № 494 НКРЕКП фактично відновив дію тарифу ПАТ "Луганськгаз" на послуги з розподілу природного газу, що був затверджений в 2016 році за Методикою НКРЕКП, що втратила свою чинність.
25.          З посиланням на ст. 15 Закону України «Про ціни і ціноутворення», суд дійшов висновку, що скасування тарифу, встановленого Постановою НКРЕКП № 366, та повернення до тарифу, встановленого Товариству Постановою НКРЕКП № 437 ще в 2016 році та розрахованого за старою Методикою НКРЕКП від 04.09.2002 № 983, призвело до збиткової діяльності ПАТ "Луганськгаз". 
26.          З цих підстав суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність Постанови №494 в оскаржуваній частині.
27.          Суд апеляційної інстанції з таким висновком не погодився. На думку цього суду, оскаржувана постанова не мала бути прийнята з точною відповідністю до проекту, оприлюдненого на офіційному веб-сайті НКРЕКП. З огляду на встановлену процедуру обговорення, прийняття та оформлення рішень, а також з урахуванням того, що рішення НКРЕКП, оформлене постановою від 10.04.2017р. № 494, не є регуляторним нормативно-правовим актом. Відтак, внесення змін до неї не потребує оприлюднення проекту регуляторного акта для отримання зауважень та пропозицій з обов'язковим його попереднім схваленням та наступним затвердженням саме в такій редакції та формулюванні, як його було оприлюднено на офіційному веб-сайті НКРЕКП.
28.          Колегія суддів апеляційного суду вважає також помилковим висновок суду першої інстанції з приводу того, що скасування тарифу, встановленого Постановою НКРЕКП № 366, та повернення до тарифу, встановленого Товариству Постановою НКРЕКП № 437 ще в 2016 році та розрахованого за старою Методикою НКРЕКП від 04.09.2002 № 983, призвело до збиткової діяльності ПАТ «Луганськгаз». 
29.          В основу своїх висновків суд поклав доводи апеляційної скарги про те, що позивач не надав відповідачеві усієї інформації, що не дозволяє в повній мірі визначити всі обґрунтовані витрати підприємства, пов'язані з експлуатацією та обслуговуванням майна, що перебуває в експлуатації підприємства, а тому наведена в рішенні суду першої інстанції інформація є безпідставною та необґрунтованою.
30.          З огляду на зазначене, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що Постанова. № 494 в частині п. 19 є правомірною, а тому у задоволенні позову відмовила. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

31.          Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції з таких підстав:
А) судом неправильно застосовано положення Регламенту НКРЕКП, затвердженого Постановою НКРЕКП 06.12.2016 №2133 (надалі - Регламент №2133), оскільки оскаржуване рішення прийнято без попереднього внесення його до порядку денного. Замість внесення змін до Постанов НКРЕКП від 28.03.2017 №348-386, 388-391, Постановою №494 було прийняте рішення про їх скасування постанов без внесення його до порядку денного та попереднього оприлюднення на сайті НКРЕКП.
Отже, помилковим є висновок апеляційного суду про те, що оскаржувана постанова Відповідача не мала бути прийнята з точною відповідністю до проекту, оприлюдненого на офіційному веб-сайті.
Б) судом порушено п. 3 ч. 3 ст. 4 Закону України «Про ринок природного газу», оскільки повернення до тарифу, встановленого ще в 2016 році, призводить до збиткової діяльності ПАТ «Луганськгаз».
32.          Відповідач надав відзив на касаційну скаргу 24.04.2018 в якому проти задоволення касаційної скарги заперечив. Погоджується з висновками апеляційного суду та вважає, що оскаржувана постанова є законною. Доводи заперечень відповідають мотивам апеляційної скарги та постанови суду впеляційної інстанції.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

33.          Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Суд виходить з того, що у справі є два ключові правові питання, щодо яких виник спір: 
(а) дотримання відповідачем встановленої законодавством процедури під час прийняття оскаржуваної Постанови № 494 від 10.04.2017;
(б) можливість скасування відповідачем постанови № 366 та повернення до попередніх тарифів без визначення джерел покриття збитків.

(а) щодо процедури

34.          Порядок ухвалення рішень НКРЕКП визначається Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 р. (надалі - Закон №1540). 
35.          Відповідно до ст. 14 Закону № 1540 засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. … Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора. Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень.
Голосування на засіданнях Регулятора здійснюється членами Регулятора особисто та самостійно. Рішення Регулятора вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні. 
36.          Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.
Регламент Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг затверджено Постановою НКРЕКП від 06.12.2016 № 2133. 
У Регламенті передбачено, зокрема, що перед кожним голосуванням головуючий формулює зміст рішення, що ставиться на голосування, та пропонує провести голосування щодо нього (п. 8.30). Водночас, кожний член НКРЕКП, який бере участь у розгляді питання, має право запропонувати власний проект рішення або перелік питань, які визначають суть рішення (п. 8.31).
37.          Право члена НКРЕКП пропонувати власний проект рішення голосувати особисто та на власний розсуд, дають підстави для висновку, що питання порядку денного визначають лише тему обговорення, але не визначають рішення, яке може бути ухвалено Комісією за наслідками обговорення.
38.          Зазначене свідчить про правильність висновку апеляційного суду про те, що кожне питання, внесене на обговорення Комісії може бути прийнятим, неприйнятим, зміненим, якщо під час обговорення виявиться необхідність внесення таких змін. Внесення до порядку денного питання «Про призупинення дії та внесення змін до деяких постанов..,» не виключає можливість ухвалення іншого рішення за наслідками обговорення цього питання на засіданні Комісії, зокрема рішення про скасування відповідних постанов.
39.          Відповідно до ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
40.          Суд звертає увагу, що Постанова НКРЕКП №494 від 10.04.2017 «Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» не є нормативно-правовим актом, а є правовим актом індивідуальної дії, який за колом осіб поширюється лише на ПАТ «Луганськгаз» і його контрагентів. Відтак, зазначена постанова не є регуляторним актом. Тому порядок її прийняття не визначається статтею 15 Закону України №1540, якою передбачено порядок підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів. 
41.          З огляду на це, Суд відхиляє доводи позивача про порушення процедури ухвалення Постанови № 494 і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.

(б) щодо суті

42.          Правовідносини між позивачем та відповідачем регулюються Господарським кодексом України від 16.01.2003, Законами України «Про природні монополії» від 20.04.2000 N 1682-III, «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 № 329-VIII, «Про ціни і ціноутворення» від 21.06.2012 № 5007-VI, «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 № 1540-VIII.
43.          Господарський кодекс України (надалі - ГК України) серед засобів державного регулювання господарської діяльності передбачає регулювання цін і тарифів. Умови, обсяги, сфери та порядок застосування окремих видів засобів державного регулювання господарської діяльності визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами, а також програмами економічного і соціального розвитку (ст. 12).
44.          Відповідно до ст. 191 ГК України державні регульовані ціни запроваджуються Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень у встановленому законодавством порядку. Державне регулювання цін здійснюється згідно із Законом України "Про ціни і ціноутворення".
45.          Дія Закону «Про ціни і ціноутворення» поширюється, зокрема, на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій, органами місцевого самоврядування та суб'єктами господарювання, які провадять діяльність на території України (ст. 2). 
46.          Позивач належить до суб'єктів природних монополій, отже, дія цього Закону поширюється і на спірні правовідносини.
47.          Відповідно до ст. 8 цього Закону державна цінова політика у сфері діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках реалізується відповідно до законодавства про природні монополії та інших законів України.
48.          У Законі України «Про природні монополії» визначено принципи державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій, серед яких є принцип самоокупності суб'єктів природних монополій. Водночас, цим Законом не врегульовано відносин щодо встановлення державних регульованих цін.
49.          Відповідно до ч. 2 та 3 ст. 12 Закону «Про ціни і ціноутворення» державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації). Зміна рівня державних регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін. 
50.          У ч. 2 і 3 статті 15 цього Закону визначено гарантії, що надаються суб'єктам господарювання під час державного регулювання цін: 

Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов'язані відшкодувати суб'єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів. 
Установлення Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів не допускається і може бути оскаржено в судовому порядку.

51.          Ці гарантії поширюються на усіх суб'єктів господарювання, щодо яких застосовується державне регулювання цін, зокрема і на позивача.
52.          Позивач вважає, що ці гарантії щодо нього застосовані не були. Такого ж висновку дійшов і суд першої інстанції.

Щодо застосування ст. 15 Закону «Про ціни і ціноутворення» 

53.          Насамперед, Суд звертає увагу на те, що у ч. 2 і 3 статті 15 Закону України «Про ціни і ціноутворення» йдеться про три групи суб'єктів, які встановлюють державні регульовані ціни: Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Зазначена норма діє у первинній редакції Закону від 21.06.2012.
54.          У статті 1 Закону № 1540 зазначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. 
55.          Визначений законом статус Комісії не свідчить, що вона є органом виконавчої влади.
56.          Водночас, відповідно до ст. 4 Закону України «Про природні монополії» (яка діє в редакції Закону N 1540-VIII від 22.09.2016) державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону (зокрема і розподіл природного газу), здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону з особливостями, встановленими законом. У випадках, встановлених законом, державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій може здійснюватися органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. 
57.          У статті 8 цього Закону зазначено, що предметом державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій згідно з цим Законом є, зокрема, ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій.
58.          Отже, державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій, зокрема встановлення державних регульованих цін (тарифів) здійснюється національними комісіями.
59.          Відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 17 Закону № 1540 для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг НКРЕКП встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб'єктів природних монополій та інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.
60.          Гарантія, передбачена ч. 2 і 3 ст. 15 Закону «Про ціни і ціноутворення», спрямована на захист прав та інтересів суб'єктів господарювання, щодо яких застососуються заходи державного регулювання. Ключовим для застосування зазначених гарантій є встановлення державних регульованих цін в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру. Який саме регулятор прийняв таке рішення, не є істотним для застосування цієї гарантії.
61.          Відтак, вище зазначені гарантії поширюються і на випадки, коли державні регульовані ціни встановлені відповідними національними комісіями.
62.          Такий висновок опосередковано підтверджується також тим, що при внесені змін до частини 4 ст. 12 Закону «Про ціни і ціноутворення» (Законом № 499-VIII від 02.06.2015) державні колегіальні органи (якими є Національні комісії) згадуються в одному рядку з Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування як особи, які під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов'язково включають розмір їх інвестиційної складової частини.
63.          З огляду на це, Суд дійшов висновку, що ч. 2 і 3 ст. 15 Закону «Про ціни і ціноутворення» поширюється на правовідносини щодо встановлення НКРЕКП державних регульованих тарифів для відповідних субєктів господарювання - суб'єктів природних монополій, до яких належить і позивач.

Щодо «встановлення» регульованих цін

64.          Постановою № 366 від 28.03.2017 «Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Луганськгаз»» було встановлено нові тарифи на послуги розподілу природного газу для побутових споживачів у розмірі 0,02470 грн. за 1 куб.м на годину (без урахування ПДВ) та непобутових споживачів в розмірі 0,09046 грн. за 1 куб.м на годину (без урахування ПДВ). Тарифир вводилися в дію з 01.04.2017, але не раніше дня, наступного за днем її опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті «Урядовий кур'єр». 
65.          Відповідно до ч. 4 ст. 14 Закону № 1540 рішення Регулятора … з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб'єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті "Урядовий кур'єр", якщо більш пізній строк набрання ними чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня офіційного опублікування рішення. Рішення підлягає опублікуванню у 15-денний строк з дня його прийняття.
66.          Постанову № 366 від 28.03.2017 опубліковано в газеті «Урядовий кур'єр» від 31.03.2017, № 61 (сторінка 16). Відтак, вона набрала чинності з 01 квітня 2017 року.
67.          Відповідно до ч. 9 ст. 14 Закону № 1540 рішення Регулятора є обов'язковими до виконання суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг. 
68.          10.04.2017 Комісія прийняла Постанову № 494, якою скасувала, зокрема, чинну з 01.04.2017 Постанову № 366 від 28.03.2018. 
69.          У п. 2 постанови № 494 зазначено, що вона набирає чинності з дня, наступного за днем її опублікування в газеті «Урядовий кур'єр». Постанову № 494 офіційно опубліковано в газеті «Урядовий кур'єр», 27.04.2017, № 79, відтак вона набрала чинності з 28.04.2017.
70.          Обидві сторони визнають, що це рішення призвело до відновлення тарифів, які діяли до 01.04.2017 і були встановлені постановами НКРЕКП від 29.12.2015 № 3159 (із змінами), від 24.03.2016 №№421-463 (із змінами), від 26.05.2016 № 850 (із змінами).
71.          В контексті застосування гарантій, передбачених у ч. 2 і 3 статті 15 Закону «Про ціни і ціноутворення», фактичне «відновлення» дії тарифів і їх «встановлення» мають однакове значення і наслідки: суб'єкт господарювання повинен їх застосовувати у своїй господарській діяльності.
72.          Відтак, Суд дійшов висновку, що постановою № 494 від 10.04.2017, якою скасовано постанову № 366 від 28.03.2017, НКРЕКП встановило для ПАТ «Луганськгаз» державні регульовані тарифи на послуги з розподілу газу, шляхом відновлення дії тарифів, які діяли до 01.04.2017 і були встановлені постановами НКРЕКП від 29.12.2015 № 3159 (із змінами), від 24.03.2016 №№421-463 (із змінами), від 26.05.2016 № 850 (із змінами).

Щодо економічно обґрунтованого розміру встановлених тарифів

73.          Гарантія, передбачена у ч. 2 і 3 статті 15 Закону «Про ціни і ціноутворення», застосовується у разі встановлення державних регульованих цін в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру.
74.          Позивач стверджує, що тарифи, які були встановлені у 2016 році, є збитковими для нього. Їх застосування призведе підприємство до банкрутства. Суд першої інстації з цим погодився, а суд апеляційної інстанції вважав, що позивач не надав відповідачеві усієї інформації, що не дозволяє в повній мірі визначити всі обґрунтовані витрати підприємства, пов'язані з експлуатацією та обслуговуванням майна.
75.          Суд виходить з того, що тарифи, які затверджено постановою № 366 від 28.03.2017, були встановлені відповідно до п. 3 ч. 3 ст. 4 Закону України «Про ринок природного газу», статті 17 Закону Укарїни «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювагння у сферах енергетики та комунальних послуг», Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затв. Постановою НКРЕКП від 25.02.2016 № 236. Про це прямо зазначено у преамбулі Постанови. 
76.          Оскільки відповідач сам затвердив ці тарифи, які встановлені на підставі закону та відповідної методики, Суд вважає, що їх слід вважати економічно обгрунтованими станом на час ухвалення постанови від 28.03.2017.
77.          Водночас, тарифи, які були встановлені постановами НКРЕКП від 29.12.2015 № 3159 (із змінами), від 24.03.2016 №№421-463 (із змінами), від 26.05.2016 № 850 (із змінами) не можуть вважатися економічно обгрунтованими станом на квітень 2017 року, адже саме їх економічна необгрунтованість була підставою для їх перегляду. 
78.          При цьому для вирішення спору числові аспекти тарифу не є істотними, оскільки жодна сторона не оспорювала правильність та економічну обгрунтованість тарифу, визначеного у постанові № 366 від 28.03.2017. З огляду на це, обставини, на які покликався суд апеляційної інстанції, - що позивач не надав відповідачеві усієї інформації, що не дозволяє в повній мірі визначити всі обґрунтовані витрати підприємства, - не впливають на правову оцінку спору.
79.          Відтак, скасування постанови № 366 від 28.03.2017 призвело до встановлення для ПАТ «Луганськгаз» державних регульованих тарифів в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру. 
80.          За таких обставин на позивача поширюється гарантія, передбачена ст. 15 Закону України «Про ціни і ціноутворення», за якою установлення Комісією державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів не допускається.
81.          Відповідно до абз. 3 ч. 1 ст. 15 Закону «Про природні монополії» при прийнятті рішень має забезпечуватися додержання прав і законних інтересів громадян, підприємств і суспільства.
82.          Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1540 Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
83.          Суд з розумінням ставиться до причин ухвалення Постанови № 494 - додатковий захист споживачів та недопущення підвищення загального рахунку для побутових споживачів природного газу. Проте, ця мета не може досягатися у спосіб, який порушує визначені законом гарантії прав суб'єктів господарювання. 
84.          Державне регулювання господарської діяльності накладає на суб'єктів господарювання низку суттєвих обмежень. Щоб не бути свавільними, вони повинні застосовуватися лише з підстав, в порядку та у спосіб, що визначені законом. 
85.          Умовою встановлення державних регульованих цін в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого, є одночасне встановлення джерел для відшкодування різниці. Лише у такий спосіб може бути досягнуто баланс інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики, і держави.
86.          Оскільки у постанові № 494 Комісія не визначала джерел для відшкодування різниці між такими розмірами тарифів за рахунок коштів відповідних бюджетів, то постанова суперечить ч. 3 ст. 15 Закону «Про ціни і ціноутворення», а тому є протиправною і підлягає скасуванню.
87.          Відповідно до статті 20 Господарського кодексу України держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб'єктів господарювання та споживачів. Кожний суб'єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб'єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб'єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб'єкта господарювання.
88.          Відповідно до ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
89.          Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що апеляційний суд не застосував до спірних правовідносин ст. 15 Закону України «Про ціни і ціноутворення», що призвело до неправильного вирішення спору. Водночас, в частині дотримання процедури прийняття постанови № 494 суд апеляційної інстанції дійшов правильних висновків.
90.          За таких обставин касаційну скаргу слід задовольнити частково: постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2018 - скасувати, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.11.2017 - змінити, виключивши з мотивувальної частини покликання на порушення процедури прийняття Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.04.2017 №494 «Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
91.          Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
92.          За звернення з касаційною скаргою позивач сплатив судовий збір у розмірі 3200 грн (п.д. № 8476 від 21.03.2018).
93.          Оскільки касаційну скаргу задоволено частково, судові витрати слід розділити між сторонами порівну, стягнувши за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача 1600 гривень.

Керуючись ст. 343, 349, 352, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Луганськгаз» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року у справі № 826/13850/17 задовольнити частково.
2.          Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року скасувати.
3.          Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2017 року змінити, виключивши з мотивувальної частини покликання на порушення процедури прийняття Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.04.2017 №494 «Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». В іншій частині Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2017 року залишити без змін.
4.          Стягнути на користь Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Луганськгаз» (93400, Луганська область, м. Сєвєродонецьк, вул. Гагаріна, буд.3, ідентифікаційний код 05451150) за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська, 19, ідентифікаційний код 39369133) судові витрати в сумі 1600 (одна тисяча шістсот) гривень.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                               Т.О. Анцупова

Суддя                                                                                                               О.П. Стародуб