ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
11 грудня 2018 року
м. Київ
Справа № 904/10454/17
Провадження № 12-217гс18 
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді  Князєва В. С.,
судді-доповідача Кібенко О. Р.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання - Черненка О. В.,
представників учасників справи:
Товариства з обмеженою відповідальністю «Підприємство матеріально-технічного забезпечення «Інженерний центр «Реагент» - не з'явилися
Дніпровської міської ради - не з'явилися
Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради в особі Управління земельних відносин - не з'явилися
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Підприємство матеріально-технічного забезпечення «Інженерний центр «Реагент»
на постанову Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 05 червня 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі Білецької Л. М., Паруснікова Ю. Б., Чередка А. Є.,
у справі Господарського суду Дніпропетровської області
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Підприємство матеріально-технічного забезпечення «Інженерний центр «Реагент»
до відповідачів
1. Дніпровської міської ради
2. Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради в особі Управління земельних відносин
про  продовження строку на укладення договору оренди землі та зобов'язання укласти договір оренди земельної ділянки
Історія справи
Короткий зміст та підстави позовних вимог
1. 18 грудня 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Підприємство матеріально-технічного забезпечення «Інженерний центр «Реагент» (далі - ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент») звернулося з позовом до Дніпровської міської ради (далі - Міськрада), Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради в особі Управління земельних відносин (далі - Департамент), в якому, з урахуванням поданих уточнень, просило суд: 
- для виконання рішення від 21 грудня 2016 року № 162/17 (далі - рішення № 162/17) зобов'язати Міськраду продовжити строк на укладення договору оренди землі на два роки, а Департамент - підготувати договір оренди земельної ділянки у розмірі 0,616 га по вул. Стартовій, 11-А, м. Дніпро (далі - земельна ділянка) за місцем фактичного розміщення позивача строком на десять років;
- зобов'язати Міськраду виконати рішення № 162/17 й укласти договір оренди земельної ділянки строком на десять років.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачі безпідставно ухиляються від виконання рішення про поновлення позивачу права користування земельною ділянкою і саме неправомірна бездіяльність відповідачів стала причиною пропуску строку для укладення договору оренди. 
3. Відповідачі заперечували проти задоволення позову з підстав необхідності внесення змін до технічної документації на земельну ділянку та пропуску позивачем строку на укладення договору, встановленого рішенням № 162/17.
Фактичні обставини справи, установлені судами 
4. 01 березня 2006 року Міськрада прийняла рішення № 321/34, яким затвердила проект відведення земельної ділянки та передала її Підприємству матеріально-технічного забезпечення «Інженерний центр «Реагент» (правонаступником якого є позивач) в оренду строком на два роки для проектування та будівництва складських приміщень для зберігання хімреактивів та адміністративної будівлі, а 25 лютого 2009 року Міськрада прийняла рішення № 181/43, яким продовжила строк користування земельною ділянкою. 
5. На підставі цих рішень, 22 квітня 2009 року Міськрадою (орендодавець) та ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент» (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки, на якій розміщений об'єкт нерухомого майна, інші об'єкти інфраструктури, зазначені в акті приймання-передачі земельної ділянки. Договір укладено строком на один рік (пункти 2.1, 2.2, 3.1 договору).
6. В пунктах 3.2, 3.3 договору сторони домовилися про те, що після закінчення строку дії договору, на який його укладено, орендар, який належно виконував обов'язки відповідно до умов договору, продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди і письмово, не пізніше ніж за 3 місяці до закінчення строку договору, звернувся до міської ради з клопотанням щодо продовження його, за відсутності письмових заперечень орендодавця та відповідного рішення міської ради, договір оренди земельної ділянки може бути продовжено або поновлено на той самий строк і на тих самих умовах, що передбачені попереднім договором. У разі продовження на новий строк дії або поновлення договору оренди землі, його умови можуть бути змінені за згодою сторін. У разі недосягнення домовленості щодо істотних умов договору оренди землі, орендар після письмового повідомлення орендодавця втрачає переважне право на його поновлення.
7. Після закінчення строку дії договору оренди користування земельною ділянкою, на якій розташований належний йому об'єкт нерухомого майна, продовжувалося, заперечень з цього приводу орендодавець не висловлював.
8.   03 вересня 2014 року Міськрада за клопотанням ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент» прийняла рішення № 195/55, яким надала позивачу дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) по фактичному розміщенню будівель складських приміщень для зберігання хімікатів та адміністративної будівлі.
9.   21 грудня 2016 року, за результатами розгляду технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), враховуючи статтю 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), клопотання ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент», висновок постійної комісії міськради з питань архітектури, містобудування та земельних відносин, рішення від 03 вересня 2014 року № 195/55, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Міськрада прийняла рішення № 162/17 про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки. Цим рішенням Міськрада вирішила зареєструвати право комунальної власності на земельну ділянку за територіальною громадою міста Дніпро в особі Міськради та поновити ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент» право користування нею по фактичному розміщенню будівель складських приміщень для зберігання хімреактивів та адміністративної будівлі шляхом передачі її в оренду строком на десять років (пункти 2, 3 рішення № 162/17). Міськрада зобов'язала ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент» у тримісячний строк з моменту прийняття цього рішення укласти договір оренди земельної ділянки, провести державну реєстрацію прав за цим договором (пункти 5.1, 5.2 рішення № 162/17); встановила, що невиконання цих вимог з вини замовника тягне за собою втрату чинності рішення в цілому (пункт 6.2 рішення № 162/17).
10. Оскільки повноваження щодо підготовки договорів оренди покладено на Департамент, ТОВ ПМТЗ «ІЦ «Реагент» звернулося до нього із заявою щодо підготовки договору оренди.
11. Департамент повідомив позивача про те, що в процесі підготовки вищевказаного договору оренди ним направлено запит до Головного управління державної санітарно-епідеміологічної служби в Дніпропетровській області для надання висновку щодо можливості розташування будівель складських приміщень для зберігання хіміреактивів на земельній ділянці, яку віднесено до категорії «Землі житлової та громадської забудови».
12. На повторне звернення позивача з приводу укладення договору оренди Департамент повідомив, що з урахуванням специфіки будівлі складських приміщень для зберігання хімічних реактивів, яка є об'єктом підвищеної небезпеки, передача в оренду земельної ділянки може суперечити чинному законодавству України. 
13. 10 квітня 2017 року Департаментом втретє позивача повідомлено про те, що укладення договору оренди може суперечити вимогам чинного законодавства, а також зазначено про те, що строк для укладення договору сплинув 21 березня 2017 року.
14. 24 травня 2017 року Департамент повідомив позивача про те, що цільове призначення земельної ділянки, встановлене в процесі розроблення технічної документації із землеустрою щодо її відведення, не відповідає видам діяльності ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент», визначеним його правовстановлюючими документами. Позивачу запропоновано встановити код цільового призначення земельної ділянки згідно з класифікацією видів цільового призначення земель 03.07 (для будівництва та обслуговування будівель торгівлі).
15. 08 серпня 2017 року на чергове звернення позивача щодо укладення договору оренди Департамент повідомив про надання ним відповіді з цього питання та вказав, що згідно статей 118, 123 ЗК України у разі відмови органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки в користування або залишення заяви без розгляду, відповідні питання вирішуються в судовому порядку. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
16. Господарський суд Дніпропетровської області рішенням від 12 березня 2018 року позов задовольнив повністю.
17. Рішення мотивовано тим, що відповідачі безпідставно ухилилися від оформлення з позивачем орендних відносин щодо користування земельною ділянкою. Суд вказав на те, що зміна узгоджених рішенням № 162/17 істотних умов договору оренди суперечить вимогам чинного законодавства. Натомість, причиною пропуску строку на укладення договору оренди земельної ділянки стала бездіяльність Департаменту, а тому цей строк підлягає продовженню.
18. Дніпропетровський апеляційний господарський суд постановою від 05 червня 2018 року рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 12 березня 2018 року скасував, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), оскільки спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
19. У червні 2018 року ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування постанови апеляційного господарського суду і залишення в силі рішення суду першої інстанції. 
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
20. Скаржник вказав на помилковість висновків суду апеляційної інстанції про те, що спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства; посилався на раніше укладений між позивачем та Міськрадою договір оренди земельної ділянки та стверджував про виникнення між сторонами господарських відносин.
Доводи інших учасників справи
21. Відповідачі надали відзив на касаційну скаргу, у якому просили залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції, а скаргу - без задоволення, оскільки спір, на їх думку, підлягає вирішенню в суді адміністративної юрисдикції. 
 
Рух касаційної скарги
22. Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 19 липня 2018 року відкрила касаційне провадження та ухвалою від 08 серпня 2018 рокуна підставічастини шостої статті 302 ГПК України передала справу разом з касаційною скаргою ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент» на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки судове рішення оскаржується з підстав порушення правил предметної та суб'єктної юрисдикції.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
24. Предметом спору у справі є зобов'язання Міськради та Департаменту виконати рішення № 162/17 шляхом укладення договору оренди земельної ділянки, в тому числі зобов'язання щодо продовження строку на укладення договору оренди та підготовки його проекту. 
25. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, апеляційний господарський суд виходив з того, що спір у даній справі не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, оскільки договір оренди земельної ділянки сторонами ще не укладений, а тому існують адміністративні відносини щодо виконання рішення міської ради, прийнятого суб'єктом владних повноважень. Тому спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства. 
26. Проте Велика Палата Верховного Суду не погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції щодо визначення адміністративної юрисдикції розгляду цієї справи та вважає, що цей спір слід вирішувати в порядку господарського судочинстваз огляду на таке.
27. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
28. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, чинній на час подання позову, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
29. У пункті 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
30. Водночас є помилковим поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.
31. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір. Аналогічну правову позицію викладено в раніше ухваленій постанові Великої Палата Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16.
32. Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
33. Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
34. Відповідно до частини першої статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
35. Це положення узгоджується з вимогами частини другої статті 16 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі», згідно з яким укладення договору оренди земельної ділянки із земель державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування - орендодавця, прийнятого у порядку, передбаченому ЗК України, або за результатами аукціону.
36. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції послався виключно на висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 квітня 2018 року у справі № 465/7909/15-а (провадження № 11-209апп18), предметом спору у якій була вимога щодо продовження дії укладених з міською радою договорів оренди землі. У цій справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків, що з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб'єктами та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки притаманні цивільним правовідносинам (які з урахуванням суб'єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді), а не адміністративним.
37. Разом з тим судом апеляційної інстанції не враховано, що між Міськрадою (орендодавець) та ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент» (орендар) раніше був укладений договір оренди земельної ділянки від 22 квітня 2009 року, тобто між сторонами вже виникли цивільні правовідносини щодо користування земельною ділянкою.
38. Як встановлено судами, після закінчення дії цього договору користування земельною ділянкою продовжувалося (заперечень з цього приводу орендодавець не висловлював).
39. Крім того, як зазначалось вище, 03 вересня 2014 року Міськрада прийняла рішення № 195/55 про надання позивачу дозволу на розробку технічної документації із землеустрою саме на підставі договору оренди землі 2009 року, а рішенням № 162/17 право користування земельною ділянкою ТОВ «ПМТЗ «ІЦ «Реагент» було поновлено.
40. Апеляційний суд не врахував триваючий приватноправовий характер відносин сторін щодо користування земельною ділянкою протягом 2010-2014 років з огляду на твердження позивача про продовження користування земельною ділянкою після закінчення дії договору 2009 року, розташування на ділянці його нерухомого майна, сплати позивачем грошових коштів за користування землею.
41. Спірні правовідносини фактично стосуються поновлення користування позивачем земельною ділянкою, юридичного оформлення цих триваючих відносин договором оренди на виконання вже прийнятого рішення про поновлення права користування, а також ухилення від укладення такого договору органом місцевого самоврядування, який у цих правовідносинах є орендодавцем, а не здійснює владних управлінських функцій. 
42. Отже, зважаючи на приватноправовий характер правовідносин у цій справі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
Щодо суті касаційної скарги
43. Пунктом 2 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду. 
44. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі; справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом (частини четверта та шоста статті 310 ГПК України).
45. Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню частково, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. 
Щодо судових витрат
46. Оскільки в даному випадку справа направляється для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314-317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Підприємство матеріально-технічного забезпечення «Інженерний центр «Реагент» задовольнити частково. 
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 05 червня 2018 року у справі № 904/10454/17 скасувати.
3. Справу № 904/10454/17 передати для продовження розгляду до Центрального апеляційного господарського суду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Головуючий суддя                                                                        В. С. Князєв
 
Суддя-доповідач                                                                          О. Р. Кібенко
 
Судді:                           Н. О. Антонюк                                Н. П. Лященко
 
С. В. Бакуліна                                О. Б. Прокопенко
 
В. В. Британчук                              Л. І. Рогач
 
Д. А. Гудима                                            І. В. Саприкіна
 
В. І. Данішевська                                   О. М. Ситнік
 
О. С. Золотніков                                     В. Ю. Уркевич
 
Л. М. Лобойко                                О. Г. Яновська