П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
23 січня 2019 року
м. Київ
Справа №308/10112/16-а
Провадження № 11-1304апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року (судді Кушнерик М. П., Мікула І. О., Курилець А. Р.) у справі № 308/10112/16-а за позовом ОСОБА_4 та ОСОБА_3 до Ужгородської міської ради (далі - Міськрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_5, про часткове визнання протиправними та скасування рішень і
ВСТАНОВИЛА:
У вересні 2016 року ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулися до суду з позовом до Міськради, в якому просиливизнати протиправними та скасувати:
- пункт 7.88 рішення Міськради від 21 квітня 2016 року № 182; 
- пункт 5.10 рішення відповідача від 30 серпня 2016 року № 359;
- пункт 1.19 рішення Міськради від 14 липня 2016 року № 282.
На обґрунтування позову ОСОБА_4 та ОСОБА_3 зазначили, що вони є власниками будинку та земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1. По сусідству із земельною ділянкою позивачів існувала недоглянута земельна ділянка, яка поросла чагарниками та бур'яном, закидана сухими гілками дерев та сміттям. За зверненням ОСОБА_4 йому було надано в тимчасове користування строком на один рік зазначену земельну ділянку площею 0,14 га для городництва без права побудови та посадки багаторічних насаджень на АДРЕСА_1. Протягом 1998-1999 років позивачами приведено в порядок спірну земельну ділянку, викорчувані чагарники та бур'ян, вивезено сміття, завезено родючий ґрунт, проведено обробку землі. У 1999 році ОСОБА_4 звернувся до Міськради із заявою щодо продовження користування вказаною вище земельною ділянкою. 10 червня 1999 року депутатською комісією з питань будівництва, землекористування, благоустрою та екології Міськради вирішено повернутися до розгляду питання землекористування на АДРЕСА_1 після закінчення землекористування, однак протягом п'ятнадцяти років це питання так і не вирішено по суті. Рішеннями Міськради від 21 квітня 2016 року № 182 (пункт 7.88) та від 30 серпня 2016 року № 359 (пункт 5.10) ОСОБА_3 відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1. Разом з тим пунктом 1.19 рішення Міськради від 14 липня 2016 року № 282 ОСОБА_5 надано дозвіл на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0777 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в районі АДРЕСА_1. На думку позивачів, рішення відповідача у вказаних частинах є протиправними та підлягають скасуванню.
Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області постановою від 02 жовтня 2017 року позов задовольнив.
Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 грудня 2017 року постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської областівід 02 жовтня 2017 року скасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 у касаційній скарзі зазначила, що суд неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права. На думку скаржника, суд не врахував, що Міськрада є суб'єктом владних повноважень, оскільки, прийнявши рішення про відмову у наданні позивачам і про надання ОСОБА_5 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, реалізувала у спірних правовідносинах свої контрольні функції, передбачені земельним законодавством, що підпадає під юрисдикцію саме адміністративного суду. Крім того, в цій справі відсутній спір про право користування земельною ділянкою, оскільки зазначена земельна ділянка не була надана ОСОБА_5 у власність, а було прийнято рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яке не породжує цивільних прав та обов'язків у останнього, оскільки не означає позитивного вирішення питання про надання земельної ділянки у власність. На підставі викладеного скаржник просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року та залишити в силі судове рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 02 жовтня 2017 року.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 16 лютого 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 01 листопада 2018 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19 листопада 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання її учасників про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
У відзиві на касаційну скаргу представник Міськради заперечує проти касаційної скарги, вважає її вимоги безпідставними. На думку представника Міськради, у відносинах, які склалися між сторонами, відповідач як власник землі вільний у виборі суб'єкта щодо надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, встановленому законом, при цьому він не здійснював владних управлінських функцій, а відтак захищати свої права та інтереси позивачі повинні у способи, визначені статтею 152 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статтею 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). У зв'язку з викладеним представник Міськради просить відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити в силі оскаржуване рішення Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_4 та ОСОБА_3 є співвласниками будинку та земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1.
Поруч із земельною ділянкою позивачів існувала недоглянута земельна ділянка, яка поросла чагарниками та бур'яном, була закидана сухими гілками дерев та сміттям.
За зверненням ОСОБА_4 йому було надано в тимчасове користування строком на один рік цю земельну ділянку площею 0,14 га для городництва без права побудови та посадки багаторічних насаджень на АДРЕСА_1.
Протягом 1998-1999 років позивачі привели в порядок спірну земельну ділянку, викорчували чагарники та бур'ян, вивезли сміття, завезли родючий ґрунт, провели обробку землі.
У 1999 році ОСОБА_4 звернувся до Міськради щодо продовження користування вказаною земельною ділянкою. 
10 червня 1999 року депутатською комісією з питань будівництва, землекористування, благоустрою та екології Міськради вирішено повернутися до розгляду питання землекористування на АДРЕСА_1 після закінчення землекористування, однак протягом п'ятнадцяти років це питання не було вирішено по суті.
Рішеннями Міськради від 21 квітня 2016 року № 182 (пункт 7.88) та від 30 серпня 2016 року № 359 (пункт 5.10) ОСОБА_3 відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1.
14 липня 2016 року Міськрада прийняла рішення № 282, пунктом 1.19 якого ОСОБА_5 надано дозвіл на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0777 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в районі АДРЕСА_1.
Не погодившись із цими рішеннями відповідача у вказаних частинах, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулися до суду з цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_4 та ОСОБА_3, Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області в постанові від 02 жовтня 2017 року зазначив, що Міськрада на порушення статті 119 ЗК України, ігноруючи переважне право позивачів на оформлення права власності на земельну ділянку за набувальною давністю, упродовж багатьох років відмовляла у виділенні спірної земельної ділянки позивачам, в той же час виділивши її ОСОБА_5 При цьому суд першої інстанції виходив з того, що цей позов підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, Львівський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що предметом спору в цій справі є спір про право користування земельною ділянкою, яка була у належний спосіб виділена третій особі і якою протягом більше десяти років користуються позивачі, а тому цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим указаний висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту «б» частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
На підставі частини сьомої цієї статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Конституційний Суд України в Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулися до адміністративного суду з позовом до Міськради провизнання протиправними та скасування окремих пунктів рішень відповідача, якими відмовлено в наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 у м. Ужгороді та надано дозвіл ОСОБА_5 на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0777 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в районі АДРЕСА_1 з подальшою передачею її у власність.
При цьому в матеріалах справи немає жодних доказів, що свідчать про набуття ОСОБА_5 права власності на спірну земельну ділянку. 
Отже, виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання щодо передачі земельної ділянки у власність, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня, 30 травня та 28 листопада 2018 року у справах № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18), № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18) та № 820/4219/17 (провадження № 11-1029апп18) відповідно.
При цьому згідно з практикою Великої Палати Верховного Суду отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов'язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування (постанова від 28 листопада 2018 року у справі № 826/5735/16 (провадження 11-986апп18)).
Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб (постанова від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц (провадження № 14-301цс18)).
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Оскільки суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року скасувати, а справу направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач     О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
 
                                     С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
 
                                     В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
                                     Д. А. Гудима   І. В. Саприкіна
 
                                     О. Р. Кібенко     О. М. Ситнік
 
                                     В. С. Князєв   О. С. Ткачук
 
                                     Л. М. Лобойко   В. Ю. Уркевич
 
                                                                                                                          О. Г. Яновська