П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 233/4308/17
Провадження № 11-1100апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду (колегія суддів у складі головуючого Чебанова О. О., суддів: Сіваченка І. В., Шишова О. О.) від 19 грудня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Костянтинівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії,
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Костянтинівського міськрайонного суду Донецької області з позовом до Костянтинівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області (далі - Костянтинівське об'єднане УПФУ, управління), у якому просила: визнати незаконними дії відповідача щодо відмови їй у призначенні пенсії за вислугу років згідно з п. «е» ст. 55 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1788-XII «Про пенсійне забезпечення» (далі - Закон № 1788-XII); зобов'язати управління зарахувати до спеціального стажу період її роботи на посаді викладача Костянтинівської районної школи мистецтв з 01 вересня 2007 року по 28 липня 2017 року та призначити їй пенсію за вислугу років.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 зазначила, що дії та рішення відповідача є неправомірними та суперечать положенням закону, оскільки її педагогічний (спеціальний) стаж, у тому числі на посаді викладача Костянтинівської районної школи мистецтв (позашкільного навчального закладу) на день звернення за призначенням пенсії становив більше 33 років, тому вона має право на пенсію за вислугу років.
Костянтинівський міськрайонний суд Донецької області постановою від 12 жовтня 2017 року позов задовольнив. Визнав неправомірними дії Костянтинівського об'єднаного УПФУ щодо відмови в призначенні ОСОБА_3 пенсії за вислугу років на підставі п. «е» ст.55 Закону № 1788-XII. Зобов'язав відповідача зарахувати до спеціального стажу період роботи ОСОБА_3 на посаді викладача Костянтинівської районної школи мистецтв з 01 вересня 2007 року по 28 липня 2017 року та призначити їй пенсію за вислугу років відповідно до п. «е» ст. 55 Закону № 1788-XII з 31 липня 2017 року.
Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 19 грудня 2017 року скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове, яким відмовив ОСОБА_3 у задоволенні позову.
Не погодившись із таким рішенням суду апеляційної інстанції, 29 січня 2018 року ОСОБА_3 подала до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просила скасувати постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року та залишити без змін постанову Костянтинівського міськрайонного суду Донецької області від 12 жовтня 2017 року.
На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_3 зазначила, що при постановленні судового рішення суд апеляційної інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, неповно дослідив та з'ясував усі обставини справи. За позицією скаржниці, початковий спеціалізований мистецький навчальний заклад Костянтинівська районна школа мистецтв, і посада викладача в ньому відповідають вимогам п. 1 Переліку закладів і установ освіти, охорони здоров'я та соціального захисту і посад, робота на яких дає право на пенсію за вислугу років, затвердженим постановою України від 04 листопада 1993 року № 909 (далі - Перелік № 909), а тому спірний період роботи в цьому навчальному закладі має бути зарахований до спеціального стажу, який дає право на призначення пенсії за вислугу років відповідно до п. «е» ст. 55 Закону № 1788-XII.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 11 вересня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважав за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.
На обґрунтування цієї ухвали Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що 25 травня 2016 року Верховний Суд України ухвалив постанову у справі № 419/794/15-а з подібними правовідносинами (позивачка працювала на посаді викладача в музичній школі, що згодом реорганізована у школу мистецтв, яка Переліком № 909 не передбачена). 
У вказаній справі Верховний Суд України дійшов висновку про відсутність у позивачки, яка працювала викладачем в музичній школі, права на пенсію за вислугу років відповідно до п. «е» ст. 55 Закону № 1788-ХІІ. При цьому Верховний Суд України зазначив, під час реалізації права на пенсію за вислугу років педагогічними працівниками позашкільних навчальних закладів необхідними умовами для призначення пенсії за вислугу років є наявність спеціального стажу роботи й посади, що дає право на призначення пенсії згідно з переліком, що затверджується в порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України. Наявність доручення Кабінету Міністрів України від 06 січня 1995 року № 397/21 (далі - Доручення № 397/21) без відповідних змін до Переліку не є достатньою законодавчою підставою для зарахування до спеціального стажу роботи, який дає право на пенсію за вислугу років, періоду роботи позивачки на посаді викладача в позашкільних навчальних закладах.
Однак, за позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду цей правовий висновок Верховного Суду України не містить аналізу законодавства (зокрема, положень Закону України від 23 травня 1991 року 
№ 1060-XII «Про освіту» (далі - Закон № 1060-XII), Закону України від 22 червня 2000 року № 1841-III «Про позашкільну освіту» (далі - Закон № 1841-III), Переліку посад педагогічних та науково-педагогічних працівників, який затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 червня 2000 року № 963 (далі - Перелік № 963), Переліку типів позашкільних навчальних закладів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 травня 2011 року № 433 (далі - Перелік № 433), яке регулює правовідносини, що виникають при розгляді органами Пенсійного фонду України заяв громадян про призначення пенсій за вислугу років на підставі п. «е» ст. 55 Закону № 1788-ХІІ, а тому не в повній мірі відповідає принципам, закріпленим у ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»; далі - Закон № 2147-VIII), зокрема, щодо перевірки того, чи прийнято суб'єктом владних повноважень оскаржуване рішення з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
Відповідно до ч. 3 ст. 328 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Частиною 1 ст. 341 КАСУкраїни (у редакції Закону № 2147-VIII) передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
Згідно із записами в трудовій книжці ОСОБА_3 з 06 січня 1983 року по 12 травня 1983 року та з 01 грудня 1983 року по 29 вересня 1993 року працювала на посаді вихователя в дитячому садку. З 01 жовтня 1993 року позивачка працювала викладачем по класу баяна в Костянтинівській районній дитячій музичній школі.
З 01 вересня 2007 року Костянтинівська районна дитяча музична школа реорганізована у Костянтинівську районну школу мистецтв (є закладом позашкільної освіти).
28 липня 2017 року ОСОБА_3 звільнена з посади викладача по класу баяна та акордеона Костянтинівської районної школи мистецтв за власним бажанням у зв'язку з виходом на пенсію за вислугою років.
31 липня 2017 року ОСОБА_3 звернулась до управління із заявою про призначення пенсії за вислугою років.
Проте Костянтинівське об'єднане УПФУ проектом-рішенням від 09 серпня 2017 року відмовило позивачці в призначенні пенсії за вислугу років на підставі п. «е» ст. 55 Закону № 1788-ХІІ у зв'язку з відсутністю необхідного спеціального стажу. Відповідач визнав наявність у ОСОБА_3 страхового стажу - 38 років 5 місяців 1 день та спеціального - 24 роки 1 місяць 6 днів. При цьому не врахував до спеціального стажу період її роботи з 01 вересня 2007 року по 28 липня 2017 року на посаді викладача Костянтинівської районної школи мистецтв, зазначивши, що викладачі позашкільних навчальних закладів не мають права на призначення пенсії за вислугу років.
Не погоджуючись із такою відмовою, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції зазначив, що у пенсійного органу не було законодавчих підстав зараховувати спірний період роботи позивачки на посаді викладача музичної школи та школи мистецтв до пільгового стажу, який дає право на призначення пенсії за вислугою років згідно п. «е» ст. 55 Закону № 1788-XII, оскільки посада викладача позашкільного навчального закладу, на якій працювала позивачка, не передбачена Переліком № 909. 
Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції врахував висновок Верховного Суду України у постанові від 25 травня 2016 року у справі № 419/794/15, що наявність Доручення № 397/21 без відповідних змін до Переліку закладів і установ освіти, охорони здоров'я та соціального захисту і посад, робота на яких дає право на пенсію за вислугу років, не є достатньою законодавчою підставою для зарахування до спеціального стажу роботи, що дає право на пенсію за вислугу років, періоду роботи позивачки на посаді викладача в позашкільних закладах освіти.
Проте Велика Палата Верховного Суду в постанові від 30 січня 2019 року у справі № 876/5312/17 відступила від висновку Верховного Суду України, викладеного у постанові від 25 травня 2016 року у справі № 419/794/15, зазначивши, що викладачі позашкільних навчальних закладів, які входять до структури освіти України, мають право отримання пенсії за вислугу років.
Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права при вирішенні зазначених вимог по суті, Велика Палата Верховного Суду керується слідуючим.
Відповідно до п. «е» ст. 55 Закону № 1788-ХІІ (тут і далі - у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що право на пенсію за вислугу років мають працівники освіти, охорони здоров'я та соціального забезпечення при наявності спеціального стажу роботи від 25 до 30 років за Переліком, що затверджується у порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України, незалежно від віку.
Переліком № 909 (у редакції, чинній після внесення змін постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2002 року № 1436) установлено заклади освіти і посади, робота на яких дає право на пенсію за вислугою років - у позашкільних навчальних закладах: директори, їх заступники з навчально-виховної, навчальної, виховної роботи, завідуючі відділами (лабораторіями, кабінетами), художні керівники, керівники гуртків, секцій, студій та інших форм гурткової роботи. 
За позицією суду першої інстанції, Дорученням № 397/21 дію Переліку № 909 поширено і на викладачів музичних, художніх, хорових, хореографічних шкіл, шкіл мистецтв та інших шкіл естетичного виховання без внесення змін до постанови. 
Однак таке доручення було прийнято 06 січня 1995 року, тобто до внесення постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2002 року № 1436 змін у Перелік № 909, редакцією якого не було окремо виділено позашкільні навчальні заклади і посади, робота на яких давала право на пенсію за вислугу років.
Таким чином, Доручення № 397/21 не поширює свою дію на Перелік № 909 (у редакції, чинній після внесення змін Постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2002 року № 1436). Водночас, при внесенні змін у зазначений Перелік, зміст Доручення № 397/21 Кабінетом Міністрів України не був урахований.
Разом з цим, за приписами ст. 28 Закону № 1060-XII система освіти складається із навчальних закладів, наукових, науково-методичних і методичних установ, науково-виробничих підприємств, державних і місцевих органів управління освітою та самоврядування в галузі освіти.
Згідно зі ст. 29 Закону № 1060-XII структура освіти включає, поряд з іншими видами, також позашкільну освіту.
Статтею 12 Закону № 1841-IIIта п. 6 Переліку № 433 передбачено, що до позашкільних навчальних закладів відносяться початкові спеціалізовані мистецькі навчальні заклади (школи естетичного виховання: музичні, художні, хореографічні, театральні, хорові, мистецтв та інші).
Відповідно до ст. 21 Закону № 1841-III право на пенсію за вислугою років мають педагогічні працівники позашкільних навчальних закладів за наявності педагогічного стажу роботи не менше ніж 25 років.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що на спірні правовідносини розповсюджується також дія Переліку № 963, який відносить посаду «викладач» до педагогічних посад.
Відповідно до п. 3 розд. VIII «Прикінцеві положення» Закону № 1841-III до приведення законів України, інших нормативно-правових актів у відповідність до цього Закону вони застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
Велика Палата Верховного Суду наголошує й на тому, що відповідно до ст. 22 Конституції України права і свободи людини та громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються й не можуть бути скасовані. Під час прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту й обсягу наявних прав і свобод.
За приписами ч. 1 ст. 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (ч. 3 ст. 46 Основного Закону).
Конституційний Суд України у п. 3.4 Рішення від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007 зазначив, що неодноразово розглядав проблему, пов'язану з реалізацією права на соціальний захист, неприпустимістю обмеження конституційного права громадян на достатній життєвий рівень, і сформулював правову позицію, згідно з якою Конституція та закони України виокремлюють певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави. До них, зокрема, належать громадяни, яким пенсія призначається за спеціальними законами. 
У рішеннях Конституційного Суду України підкреслюється, що пільги, компенсації, гарантії є видом соціальної допомоги і необхідною складовою конституційного права на достатній життєвий рівень, тому звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за ст. 22 Конституції України не допускається (рішення Конституційного Суду України від 06 липня 1999 року № 8-рп/99, від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 17 березня 2004 року № 7-рп/2004).
Конституційне та законодавче регулювання захисту прав і свобод людини узгоджується із міжнародно-правовими актами, а саме Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), яка була ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, та відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства.
Статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують під час розгляду справ Конвенцію і практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права. 
ЄСПЛ у п. 52, 56 рішення від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України» зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у світлі практики Суду. На думку ЄСПЛ, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника. Таким чином, у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов'язків особи в національному законодавстві, органи державної влади зобов'язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Проте, Донецький апеляційний адміністративний суд при розгляді цієї справи віддав перевагу найменш сприятливому для позивачки тлумаченню законодавства України, у зв'язку з чим дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для зараховування спірного періоду роботи ОСОБА_3 на посаді викладача музичної школи та школи мистецтв до пільгового стажу, який дає право на призначення пенсії за вислугу років згідно п. «е» ст. 55 Закону № 1788-ХІІ.
Водночас положеннями ст. 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. 
З огляду на проаналізовані норми законодавства й ураховуючи наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення викладачів у позашкільних закладах освіти, визначених у Конвенції, а також з метою реалізації положень ст. 46 Конституції України щодо недопущення обмеження конституційного права громадян на достатній життєвий рівень громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що викладачі позашкільних навчальних закладів, які входять до структури освіти України, мають право отримання пенсії за вислугу років. 
Такий правовий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 876/5312/17.
Виходячи з наведеного, викладач школи мистецтв є педагогічним працівником позашкільного навчального закладу, тобто працівником освіти, а тому стаж роботи ОСОБА_3 з 01 вересня 2007 року по 28 липня 2017 року на посаді викладача по класу баяна та акордеона в Костянтинівській районній школі мистецтв повинен зараховуватися до її пільгового стажу у розумінні п. «е» ст. 55 Закону № 1788-ХІІ навіть попри те, що зазначена посада прямо не передбачена затвердженим Переліком № 909.
За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у пенсійного органу законодавчих підстав для зарахування спірного періоду роботи позивачки на посаді викладача музичної школи та школи мистецтв до пільгового стажу, який дає право на призначення пенсії за вислугою років згідно п. «е» ст. 55 Закону № 1788-ХІІ.
При цьому висновки суду першої інстанції про визнання незаконними дій та зобов'язання Костянтинівського об'єднаного УПФУ зарахувати до спеціального стажу позивачки період її роботи з 01 вересня 2007 року по 28 липня 2017 року на посаді викладача Костянтинівської районної школи мистецтв і призначити їй з 31 липня 2017 року пенсію за вислугу років відповідно до п. «е» ст. 55 Закону 
№ 1788-ХІІ, є вірними.
Відповідно до ст. 352 КАС України (у редакції ) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Беручи до уваги наведене, касаційна скарга позивачки підлягає задоволенню, а постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року - скасуванню та залишенням у силі постанови суду першої інстанції.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.
Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року скасувати.
Постанову Костянтинівського міськрайонного суду Донецької області від 12 жовтня 2017 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач           І. В. Саприкіна
Судді:                                               
Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко
В. В. Британчук   О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима   Л. І. Рогач
В. І. Данішевська     О. М. Ситнік
О. С. Золотніков       В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська