ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
13 лютого 2019року
м. Київ
 
Справа № 752/20801/17
Провадження № 14-530цс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача СитнікО. М.,
 
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_3,
відповідач - Правобережне об'єднане управління Пенсійного Фонду України у м. Києві (далі - Правобережне ОУ ПФУ у м. Києві),
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 
 
на ухвалу Голосіївського районного суду міста Києва від 05 березня 2018 року в складі судді Ладиченко С. В. та постанову Апеляційного суду міста Києва від 17 травня 2018 року в складі колегії суддів Андрієнко А. М., Заришняк Г. М., Мараєвої Н. Є., 
 
у цивільній справі за позовом ОСОБА_3 до Правобережного ОУ ПФУ у м. Києві про відшкодування шкоди, завданої здоров'ю внаслідок Чорнобильської катастрофи, та 
 
УСТАНОВИЛА:
 
У жовтні 2017 року ОСОБА_3 подав до Голосіївського районного суду міста Києва указаний позов у порядку цивільного судочинства.
 
Під час розгляду справи ОСОБА_3 збільшив позовні вимоги та остаточно просив: 
 
- відшкодувати щомісячно шкоду, завдану здоров'ю ядерним випромінюванням, із застосуванням кількості критеріїв «мінімальна пенсія за віком» - 0,75 грн згідно зі статтею 50 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII«Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII);
 
- відшкодувати щомісячно шкоду, завдану здоров'ю, у вигляді державної пенсії із застосуванням кількості критеріїв «мінімальна пенсія за віком» - 23,11 грн згідно із заробітком у зоні відчуження відповідно до статті 54 Закону № 796-XII;
 
- зобов'язати здійснити нарахування коштів з дня подання клопотання до Правобережного ОУ ПФУ у м. Києві - 31 січня 2017 року;
 
- стягнути заборгованість з Правобережного ОУ ПФУ у м. Києві з 31 січня 2017 року.
 
Ухвалою Голосіївського районного суду міста Києва від 05 березня 2018 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час постановлення ухвали), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. Роз'яснено позивачу право звернення з позовними вимогами у порядку адміністративного судочинства.
 
Постановою Апеляційного суду міста Києва від 17 травня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишено без задоволення. Ухвалу Голосіївського районного суду міста Києва від 05 березня 2018 року залишено без змін.
 
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що позов пов'язаний з тим, що позивач не погодився з відмовою Правобережного ОУ ПФУ у м. Києві перерахувати пенсію відповідно до вимог статті 50 Закону № 796-XII та відшкодувати шкоду, яка передбачена цим Законом, що є соціальними виплатами.
 
Позивач вважав, що відповідачем неналежно проведено розрахунок пенсійних виплат, надав свій розрахунок, за яким визначив розмір недонарахованої пенсії, як шкоду. На думку суду, ці обставини свідчать про наявність публічно-правового спору, який підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства. 
 
У червні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати спір на вирішення до суду першої інстанції в порядку цивільного судочинства.
 
Доводи, наведені в касаційній скарзі
 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди порушили правила предметної юрисдикції, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, зважаючи на те, що відсутнє владне підпорядкування однієї сторони іншій. Суди не врахували правові висновки Верховного Суду України, викладені в аналогічних справах, за якими з огляду на положення статей 1 та 15 ЦПК України, статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (у редакціях до 15 грудня 2017 року) не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, хоч в спорі й бере участь суб'єкт публічного права.
 
У зв'язку з виконанням позивачем службових обов'язків з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи його здоров'ю було завдано шкоди, він отримав ІІ групу інвалідності безстроково та має право одержувати щорічно допомогу на оздоровлення відповідно до статті 48 Закону № 796-XII, однак відповідач не виплачує допомогу в зазначеному розмірі.
 
Позов ініційовано з метою захисту права власності на кошти, які направлені на відшкодування шкоди здоров'ю. 
 
Ухвалою Верховного Суду від 14 червня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі. Ухвалою від 10 жовтня 2018 року справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 24 жовтня 2018 року - передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
 
Ухвалою ВеликоїПалати Верховного Суду від 19 листопада 2019 року справу прийнято для продовження розгляду.
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
 
ОСОБА_3 звернувся до суду у порядку цивільного судочинства з позовом до Правобережного ОУ ПФУ у м. Києві, в якому з посиланням на статті 48, 50, 54 Закону № 796-XII, з урахуванням доповнень просив (а. с. 40, 41):
 
- відшкодувати щомісячно шкоду, завдану здоров'ю ядерним випромінюванням, із застосуванням кількості критеріїв «мінімальна пенсія за віком» - 0,75 грн згідно зі статтею 50 Закону № 796-XII;
 
- відшкодувати щомісячно шкоду, завдану здоров'ю, у вигляді державної пенсії із застосуванням кількості критеріїв «мінімальна пенсія за віком» - 23,11 грн згідно із заробітком у зоні відчуження відповідно до статті 54 Закону № 796-XII;
 
- зобов'язати здійснити нарахування коштів з дня подання клопотання до Правобережного ОУ ПФУ у м. Києві - 31 січня 2017 року;
 
- стягнути заборгованість з Правобережного ОУ ПФУ у м. Києві з 31 січня 2017 року.
 
Для вирішення питання про юрисдикційність спору Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на такі обставини.
 
Позивач звернувся до суду з позовом про стягнення виплат, передбачених Законом № 796-XII. 
 
Мета та основні завдання Закону № 796-XIIпередбачені у статті 1 цього Закону, у якій вказано, що він спрямований на захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв'язання пов'язаних з нею проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території; громадян, які постраждали внаслідок інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та розв'язання пов'язаних з цим проблем медичного і соціального характеру.
 
Державна політика в галузі соціального захисту потерпілих від Чорнобильської катастрофи та створення умов проживання і праці на забруднених територіях базується у тому числі і на принципі соціального захисту людей, повного відшкодування шкоди особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
 
У статті 13 Закону № 796-XII передбачено, що держава бере на себе відповідальність за завдану шкоду громадянам та зобов'язується відшкодувати її за пошкодження здоров'я або втрату працездатності громадянами та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
 
Згідно зі статтею 19 цього Закону компенсації та пільги, встановлені в даному розділі, стосуються всіх громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, відповідно до встановлених категорій.
 
У статті 48 Закону № 796-XII вказано, що одноразова компенсація виплачується учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які стали особами з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи, учасникам ліквідації наслідків інших ядерних аварій.
 
Щорічна допомога на оздоровлення виплачується громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, які брали участь у ліквідації наслідків інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та здійсненні на них регламентних робіт, і постраждалим за інших обставин від радіаційного опромінення не з власної вини, віднесеним до категорії 1, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, інших ядерних аварій, громадянам, які брали участь у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та здійсненні на них регламентних робіт, і постраждалим за інших обставин від радіаційного опромінення не з власної вини, віднесеним до категорії 2 або 3, дітям з інвалідністю, інвалідність яких пов'язана з Чорнобильською катастрофою, кожній дитині, яка втратила одного з батьків внаслідок Чорнобильської катастрофи, та евакуйованим із зони відчуження у 1986 році.
 
Компенсація та допомога, передбачені цією статтею, виплачуються в порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ).
 
У пункті 1 Порядку використання коштів державного бюджету для виконання  програм, пов'язаних із соціальним захистом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, який затверджено постановою КМУ від 20 вересня 2005 року № 936 (далі - Порядок № 936), вказано, що цей Порядок визначає механізм використання, обліку, звітності і контролю за використанням коштів державного бюджету для виконання програм, пов'язаних із соціальним захистом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, головним розпорядником яких є Мінсоцполітики. 
 
У статті 50 Закону № 796-XII вказано, що особам, віднесеним до категорії 1, призначається щомісячна додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, у порядку та розмірах, встановлених КМУ. 
 
Згідно зі статтею 54 Закону № 796-XII (державна пенсія особам, віднесеним до категорії 1 та у зв'язку з втратою годувальника) пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв'язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи можуть призначатися за бажанням громадянина із заробітку, одержаного за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках, у розмірі відшкодування фактичних збитків, який визначається згідно із законодавством. 
 
Умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв'язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначаються актами КМУ з відповідних питань.
 
Можна зробити висновок, що усі виплати, про які просить позивач, є соціальними виплатами, тобто за своєю правовою природою є або компенсацією, або соціальною пільгою, виплата яких покладена на відповідні органи і фінансується за рахунок Державного бюджету України.
 
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом. 
 
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, і яка для України набрала чинності 11 вересня 1997 року, закріплено принцип доступу до правосуддя. 
 
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права. 
 
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних,господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою ЄСПЛ.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Згідно з частиною першою статті 3 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання позову до суду) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
 
Суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених ними вимог і на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі. Особа, яка бере участь у справі, розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд (частини перша, друга статті 11 ЦПК України у зазначеній редакції).
 
За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання позову), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
 
Аналогічна норма закріплена й у частині першій статті 19 ЦПКУкраїни у редакції від 03 жовтня 2017 року.
 
Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, що виникають із приватноправових відносин, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
 
У пункті 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час подання позову) вказано, що справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
 
Адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах (пункт 6 частини першої зазначеної статті).
 
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої зазначеної статті).
 
Згідно з частиною першою статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час подання позову) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
 
За змістом пункту 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час подання позову) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
 
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
 
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
 
Суди першої й апеляційної інстанцій зробили висновок, що спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, оскільки є публічно-правовим, пов'язаний з незгодою позивача зі здійсненим відповідачем як суб'єктом владних повноважень нарахуванням та відмовою у перерахунку пенсії та відшкодування шкоди, що є соціальними виплатами відповідно до Закону № 796-XII.
 
ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що вказаний спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства з таких підстав.
 
Згідно зі статтею 6 КАС України (у зазначеній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
 
У Конституції України закріплено, що людина визнається найвищою соціальною цінністю в Україні, яка є соціальною і правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права (статті 1, 3 та 8).
 
Основний Закон також встановлює, що громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх, зокрема, у старості та в інших випадках, передбачених законом; це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків фізичних та юридичних осіб, бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (стаття 46).
 
Право на соціальний захист є одним з основоположних прав і свобод, які гарантуються державною, і за жодних умов не можуть бути скасовані, а їх обмеження не допускається, крім випадків, передбачених Конституцією України (статті 22 та 64).
 
Велика Палата Верховного Суду врахувала, що ОСОБА_3 просив про нарахування та виплату соціальних виплат, тобто передбачених Законом № 796-XII, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету у порядку, встановленому КМУ.
 
Відповідачем у справі є орган державної влади- суб'єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства.
 
Тобто між сторонами виник публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
 
Предметну підсудність адміністративних справ на час звернення з позовом було урегульовано у статті 18 КАС України, згідно з пунктом 4 частини першої якої місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні усі адміністративні справи щодо спорів фізичних осіб з суб'єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.
 
Аналіз указаної норми також підтверджує, що спір має розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
 
Наслідки порушення предметної чи суб'єктної юрисдикції передбачено у пункті 1 частини першої статті 255 ЦПК України (у редакції від 03 жовтня 2017 року), що суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
За змістом статті 256 ЦПК України (у зазначеній редакції), якщо провадження у справі закривається з підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 255 цього Кодексу, суд повинен повідомити заявникові, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
 
У разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду з приводу спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається. 
 
Суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, зробив обґрунтовані висновки, що спір є адміністративним, тому правильно закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України (у зазначеній редакції), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Підстав для висновків, що суди порушили правила предметної чи суб'єктної юрисдикції, ВеликаПалата Верховного Суду не вбачає.
 
На виконання вимог частини першої статті 256 ЦПК України (у вказаній редакції) Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне повідомити ОСОБА_3, що розгляд його позовних вимог віднесено до юрисдикції адміністративного суду, і він може звернутися до місцевого загального суду, який розглядає вказану категорію адміністративних справ.
 
Посилання у касаційній скарзі на правові позиції Верховного Суду України не спростовують висновків судів у цій справі.
 
У постановах від 05, 10, 12 липня, 16 серпня 2017 року у справах № 6-1094цс17, № 6-1113цс17, № 6-1096цс17, № 6-782цс17 відповідно, Верховний Суд України переглядав справи за позовами фізичних осіб до відповідного управління соціального захисту населення про відшкодування шкоди, завданої внаслідок невиплати щорічної допомоги на оздоровлення, передбаченої статтею 48 (компенсації за шкоду, заподіяну здоров'ю, особам, які стали особами з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, сім'ям у зв'язку із втратою годувальника та щорічна допомога на оздоровлення) Закону № 796-XII.
 
Верховний Суд України зробив висновки, що з огляду на положення статей 1 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, хоч в спорі й бере участь суб'єкт публічного права.
 
Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). Аналогічний припис закріплений у частині першій статті 10 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
 
Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоби виключити ризик свавілля.
 
З огляду на те, що принцип верховенства права передбачає наявність правової визначеності, ВеликаПалата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних відносинах, викладеного в раніше ухвалених рішеннях Верховного Суду України, зокрема у постановах від 05, 10, 12 липня, 16 серпня 2017 року у справах № 6-1094цс17, № 6-1113цс17, № 6-1096цс17, № 6-782цс17 відповідно, щодо юрисдикційності спору на підставі статті 48 Закону № 796-XII, зважаючи на таке.
 
Як уже зазначалося, у статті 1 Закону № 796-XII вказано про спрямованість Закону на захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв'язання пов'язаних з нею проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території.
 
Державна політика в галузі соціального захисту потерпілих від Чорнобильської катастрофи та створення умов проживання і праці на забруднених територіях базується на принципах, зокрема, пріоритету життя та здоров'я людей, які потерпіли від Чорнобильської катастрофи, повної відповідальності держави за створення безпечних і нешкідливих умов праці; соціального захисту людей, повного відшкодування шкоди особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
 
Статтею 48 Закону № 796-XII регулюється питання виплати компенсації за шкоду, заподіяну здоров'ю, зокрема особам, які стали особами з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи та щорічної допомоги на оздоровлення. Вказано, що компенсація та допомога, передбачені цією статтею, виплачуються згідно з Порядком виплати одноразової компенсації за шкоду, заподіяну внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та щорічної допомоги на оздоровлення деяким категоріям громадян, затвердженим постановою КМУ від 26 жовтня 2016 року № 760, у розмірах, установлених КМУ за кошти Державного бюджету.
 
Крім того, Порядком № 936 визначено механізм використання, обліку, звітності і контролю за використанням коштів державного бюджету для виконання програм, пов'язаних із соціальним захистом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, головним розпорядником яких є Мінсоцполітики (пункт 1). 
 
Розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня за програмами є структурні підрозділи з питань соціального захисту населення обласних і Київської міської держадміністрацій, структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (крім м. Києва) рад, Фонд соціального захисту інвалідів (пункт 2 Порядку № 936).
 
Отже, установлена статтею 48 Закону № 796-XII компенсація за шкоду, заподіяну здоров'ю, особам, які стали особами з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, сім'ям у зв'язку із втратою годувальника та щорічна допомога на оздоровлення, є гарантованою державою соціальною виплатою і виплачуються за рахунок коштів Державного бюджету України. 
 
Цю виплату проводять відповідні уповноважені державні органи (центри з нарахування та здійснення соціальних виплат, структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних і районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад.
 
У пункті 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) вказано, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАСУкраїни у зазначеній редакції). 
 
Згідно із частиною другою статті 2 КАСУкраїни (у вказаній редакції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
 
Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
 
Отже, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
 
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
 
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
 
Аналіз змісту статті 15 ЦПК України та статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) у сукупності дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі визначальною ознакою є характер спірних правовідносин.
 
Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір стосовно виплати компенсації та допомоги, передбаченої статтею 48 Закону № 796-XII, яку виплачують органи державної влади у встановленому Законом порядку, є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин, за участю органу державної влади як суб'єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
 
У зв'язку з цим Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від правового висновку Верховного Суду України, викладеного, зокрема у постановах від 05, 10, 12 липня, 16 серпня 2017 року у справах № 6-1094цс17, № 6-1113цс17, № 6-1096цс17, № 6-782цс17 відповідно, про те, що з огляду на положення статей 1 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, хоч в спорі й бере участь суб'єкт публічного права.
 
Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір про відшкодування шкоди, передбаченої статтею 48 Закону № 796-XII, є публічно-правовим, оскільки виник з публічно-правових відносин, за участю органу державної влади як суб'єкта владних повноважень, предметом якого є соціальні виплати, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства з огляду на вказані вище мотиви.
 
Такий висновок підтверджують висновки судів попередніх інстанцій щодо юрисдикційності вказаного спору. 
 
Наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів та не дають підстав вважати, що суди порушили норми процесуального права.
 
За статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
 
Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з додержанням норм процесуального права, тому вони підлягають залишенню без змін, а касаційна скарга - без задоволення.
 
У такому випадку розподіл судових витрат відповідно до статті 141 ЦПК України не проводиться.
 
Керуючись статтями 258, 259, 400, 402, 406, 409, 410, 415, 416, 419 ЦПК України, ВеликаПалата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
 
Ухвалу Голосіївського районного суду міста Києва від 05 березня 2018 року та постанову Апеляційного суду міста Києва від 17 травня 2018 року залишити без змін.
 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач    О. М. Ситнік
Судді:                                                Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна  Н. П. Лященко
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима    Л. І. Рогач
В. І. Данішевська   І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков   В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко    О. Г. Яновська