Постанова 
Іменем  України
 
23 січня 2019 року
м. Київ
 
справа № 707/2556/17
провадження № 14-542цс18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаТкачука О.С.,
суддів: Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А.,                Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г., 
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до державного підприємства «Черкаське лісове господарство» про визнання протиправною відмови у наданні погодження на вилучення земельної ділянки за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від                   27 грудня 2017 року, постановлену суддею Соколишиною Л.Б., та постанову Апеляційного суду Черкаської області від 13 березня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Карпенко О.В., Нерушак Л.В., Фетісової Т.Л., 
ІСТОРІЯ СПРАВИ 
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до державного підприємства «Черкаське лісове господарство» (далі - ДП «Черкаське лісове господарство») про визнання протиправною відмови у наданні погодження на вилучення земельної ділянки.
2.  Обґрунтовуючи позов,ОСОБА_3 зазначав, що 25 жовтня 2017 року він звернувся з заявою до ДП «Черкаське лісове господарство» щодо надання погодження на вилучення земельної ділянки площею 0,9 га на території Білозірської сільської ради Черкаського району, до якої додав схему розміщення земельної ділянки із зазначенням її місця розташування. Однак ДП «Черкаське лісове господарство» листом від 27 листопада 2017 року 
відмовило у наданні погодження відведення такої земельної ділянки. 
3. Посилаючись на те, що відповідач в порушення вимог ст. 57 Лісового кодексу України (далі - ЛК України), ст. ст. 3, 92, 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) незаконно відмовив у наданні погодження на вилучення земельної ділянки, ОСОБА_3 просив визнати протиправною відмову ДП «Черкаське лісове господарство» від 27 листопада 2017 року                                            у наданні йому погодження на вилучення земель лісогосподарського призначення державної власності та зобов'язати ДП «Черкаське лісове господарство» надати погодження на вилучення земельної ділянки площею 0,9 га лісогосподарського призначення державної власності за його заявою від 25 жовтня 2017 року.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
4. Ухвалою Черкаського районного суду Черкаської області від 27 грудня               2017 року відмовлено у відкритті провадження у даній справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 186 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи, оскільки справа не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
5. Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що оскільки даний позов пред'явлений до органу виконавчої влади як суб'єкта владних повноважень, тому підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
6. Постановою Апеляційного суду Черкаської області від 13 березня 2018 року ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 27 грудня               2017 року залишено без змін. 
7. Постанова апеляційного суду мотивована тим, що позов про визнання протиправною відмови у наданні погодження позивач пред'явив до                      ДП «Черкаське лісове господарство» як суб'єкта владних повноважень щодо оскарження його рішення (в частині надання згоди на вилучення земель державної власності), а тому зазначений спір підлягає розгляду за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. У квітні 2018 року ОСОБА_3 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 27 грудня 2017 року та постанову Апеляційного суду Черкаської області від 13 березня 2018 року, а справу направити до суду першої інстанції для відкриття провадження, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
9. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій, відмовляючи у відкритті провадження у справі, дійшли помилкового висновку про те, що спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку                                    КАС України. Зокрема, заявник вважає, що зробивши такий висновок суди не врахували, що ДП «Черкаське лісове господарство» є землекористувачем спірної земельної ділянки та не приймає управлінських рішень у сфері публічно-правових відносин, а тому не є суб'єктом владних повноважень. 
Позиція суб'єкта, дії якого оскаржуються
10. ДП «Черкаське лісове господарство» вважало, що воно є постійним землекористувачем та суб'єктом владних повноважень в частині надання згоди на вилучення спірної земельної ділянки, а тому висновки суду першої інстанції щодо підвідомчості справи суду адміністративної юрисдикції є обґрунтованими, така позиція викладена у відзиві на апеляційну скаргу. 
Щодо меж розгляду судом касаційної скарги
11. 02 травня 2018 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі та витребував матеріли справи із суду першої інстанції. 
12. 02 липня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду призначив справу до судового розгляду.
13. Відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
14. 17 жовтня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
15. Мотивував тим, що ОСОБА_3 оскаржує судові рішення з підстав порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема правил предметної юрисдикції. 
16. 22 листопада 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла зазначену справу до провадження та призначила до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у письмовому провадженні).
Позиція Верховного Суду
17. Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
18. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
19. Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
20. Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. 
21. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ. 
22. У ст. 124 Конституції України визначено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
23. Згідно зі ст. 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. 
24. За вимогами ч. 1 ст. 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
25. З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
26. Частиною 1 ст. 19 ЦПК України (у редакції, чинній на момент розгляду справи) передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
27. Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.Визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
28. У п. п.  1, 2, 7 ч. 1  ст. 4 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) визначено, що:
-   адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; 
-  публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;
-  суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
29. Основною ознакою публічно-правових спорів є участь у них хоча б однієї із сторін суб'єкта владних повноважень. Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися суб'єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.
30. Зокрема, згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
31. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, іншим суб'єктом при здійсненні публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
32. З аналізу наведених норм права вбачається, що до адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
33. ОСОБА_3 у поданому в грудні 2017 року до Черкаського районного суду Черкаської області позові просив визнати протиправною відмову ДП «Черкаське лісове господарство» у наданні погодження на вилучення земель лісогосподарського призначення державної власності, яка викладена у листі від 27 листопада 2017 року № 1031/03/10 та зобов'язати ДП «Черкаське лісове господарство» надати йому погодження на вилучення земельної ділянки площею 0,9 га лісогосподарського призначення державної власності, зазначеної у його заяві від 25 жовтня 2017 року. 
34. В обґрунтування заявленого позову ОСОБА_3 посилався на                            ст. 57 ЛК України, ст. ст. 3, 92, 118 ЗК України та зазначав, що з метою отримання погодження на вилучення земельної ділянки площею 0,9 га на території Білозірської сільської ради Черкаської області він звернувся до ДП «Черкаське лісове господарство» з відповідним клопотанням, до якого додав схему розміщення земельної ділянки із зазначенням її місця розташування.
35. Відповідно до ч. 1 ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
36. Згідно зі ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
37. Статтею 92 ЗК України передбачено, що право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.
38. Відповідно до ст. 5 ЛК України до земель лісогосподарського призначення належать лісові землі, на яких розташовані лісові ділянки, та нелісові землі, зайняті сільськогосподарськими угіддями, водами й болотами, спорудами, комунікаціями, малопродуктивними землями тощо, які надані в установленому порядку та використовуються для потреб лісового господарства. Віднесення земельних ділянок до складу земель лісогосподарського призначення здійснюється відповідно до земельного законодавства.
39. Згідно зі ст.16 ЛК України право користування лісами здійснюється в порядку постійного та тимчасового користування лісами. 
40. У ч. 1 ст. 17 ЛК України визначено, що у постійне користування ліси на землях державної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку надаються спеціалізованим державним лісогосподарським підприємствам, іншим державним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи. 
41. Відповідно до ст. 57 ЗК України земельні ділянки лісогосподарського призначення за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства.
42. ДП «Черкаське лісове господарство» засноване на державній власності, належить до сфери управління Державного агентства лісових ресурсів України і входить до сфери управління Черкаського обласного управління лісового та мисливського господарства. ДП «Черкаське лісове господарство» здійснює свою діяльність на комерційній основі відповідно до чинного законодавства України. Згідно зі статутом ДП «Черкаське лісове господарство» підприємство створено з метою ведення лісового господарства, охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів. При цьому одними із основних напрямків діяльності вказаного підприємства є здійснення заходів з відновлення лісів, підвищення їх продуктивності та поліпшення якісного складу, охорона лісів тощо.
43. Разом із цим ДП «Черкаське лісове господарство» у постійне користування передана спірна земельна ділянка державної власності для ведення лісового господарства. 
44. Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених                                     ст. 22 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею                   122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
45. Враховуючи вищезазначене, слід зробити висновок про те, що у спірних правовідносинах ДП «Черкаське лісове господарство» не є суб'єктом владних повноважень, оскільки ним не здійснюються публічно-владні чи управлінські функції на підставі законодавства, що виключає розгляд даної справи в порядку адміністративного судочинства.
46. Разом із цим відносини, пов'язані з набуттям та реалізацію громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
47. Отже, зважаючи на предмет і підстави поданого ОСОБА_3 позову та характер спірних правовідносин, передчасним є висновок суду першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, про відмову у відкритті провадження у справі з тих підстав, що спір не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, а підвідомчий суду адміністративної юрисдикції, оскільки пред'явлений до органу виконавчої влади як суб'єкта владних повноважень. 
48. Згідно з ч. 6 ст. 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
49. З урахуванням вищенаведеного, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про задоволення касаційної скарги ОСОБА_3, скасування ухвали Черкаського районного суду Черкаської області від 27 грудня 2017 року і постанови Апеляційного суду Черкаської області від 13 березня 2018 року та направлення справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Щодо судових витрат
50. Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
51. Оскільки справа направляється на новий розгляд, розподілу судових витрат Верховний Суд не здійснює.
Керуючись ст. ст. 402-404, 411, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
П О С Т А Н О В И Л А:
Касаційну скаргуОСОБА_3 задовольнити.
Ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 27 грудня 2018 року та постанову Апеляційного суду Черкаської області від 13 березня 2018 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Постанова Великої Палати Верховного Суду набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач       О.С. Ткачук
 
Судді:                                      Н.О. Антонюк   Л.М. Лобойко
                   С.В. Бакуліна     Н.П. Лященко
                   В.В. Британчук     О.Б. Прокопенко
                   Д.А. Гудима     Л.І. Рогач
                   О.С. Золотніков         І.В. Саприкіна
                   О.Р. Кібенко        О.М. Ситнік
                   В.С. Князєв         В.Ю. Уркевич
                                                                                 О.Г.Яновська