Постанова  
Іменем України
14 листопада 2018 року
м. Київ
 
справа № 638/11484/17
провадження № 61-7124св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
 
головуючого - Луспеника Д. Д.,
суддів: Білоконь О. В., Синельникова Є. В., Хопти С. Ф. (суддя-доповідач), 
Черняк Ю. В.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_2,
представники позивача: ОСОБА_3, ОСОБА_4,
відповідач - Держава Україна в особі Державної казначейської служби України,
представник відповідача - ОСОБА_5,
третя особа - Верховна Рада України,
представник третьої особи - ОСОБА_6,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Дзержинського районного суду 
м. Харкова від 14 листопада 2017 року у складі судді Аркатової К. В. та постанову Апеляційного суду Харківської області від 20 грудня 2017 року у складі колегії суддів: Коваленко І. П., Овсяннікової А. І., Сащенка І. С.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
У серпні 2017 року ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до Держави Україна в особі Державної казначейської служби України (далі - ДКС України), третя особа - Верховна Рада України, про відшкодування шкоди, завданої особі органом державної влади.
 
Позовна заява мотивована тим, що Верховна Рада України, як орган, через який Держава Україна здійснює права та обов'язки, допустила протиправну бездіяльність під час здійснення нею повноважень, якою завдала їй майнової шкоди.
 
Зазначала, що вона працювала суддею з 23 грудня 1974 року по 30 грудня 
2014 року, загальний трудовий стаж на суддівських посадах складає 40 років 
7 днів. Постановою Верховної Ради України від 6 червня 1997 року її обрано суддею безстроково. З 26 жовтня 2010 року працювала на посаді судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ. 
26 грудня 2013 року до Верховної Ради України та Вищої ради юстиції нею подано заяву про відставку. 13 лютого 2014 року Вищою радою юстиції внесено подання до Верховної Ради України «Про звільнення судді Орлової Світлани Олександрівни з посади у зв'язку з поданням заяви про відставку». 25 грудня 2014 року Верховною Радою України прийнято постанову, якою її звільнено з посади судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ у зв'язку з поданням заяви про відставку.
 
29 грудня 2014 року у зв'язку з її звільненням трудові відносини припинено. Не отримавши після виходу у відставку, передбаченої законом вихідної допомоги, вона 11 грудня 2015 року звернулася до ДКС України та Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ із заявами про нарахування та виплату вихідної допомоги в розмірі десяти місячних заробітних плат на підставі частини першої статті 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (в редакції Закону від 19 грудня 2013 року). ДКС України на її заяву відповіла, що стягнення коштів державного та місцевих бюджетів здійснюється тільки на підставі виконавчих документів, будь-яких виключень з цього питання законодавство не містить. Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ повідомив, що виплати здійснено відповідно до законодавства, чинного на момент прийняття постанови Верховною Радою України про її відставку. На момент прийняття Верховною Радою України постанови про її відставку статтю 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яка передбачала право на вихідну допомогу, виключено підпунктом 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні», прийнятим Верховною Радою України в період її незаконної бездіяльності щодо винесення постанови про її відставку. При цьому згідно зі строками, встановленими чинним законодавством, для прийняття Верховною Радою України рішень щодо звільнення суддів з посад, постанова про її відставку мала бути винесена Верховною Радою України до дати набуття чинності Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні».
 
Таким чином, дії Верховної Ради України щодо несвоєчасного розгляду її заяви про відставку, які призвели до порушення строків розгляду питання про її звільнення, є незаконними, що завдало їй майнової шкоди. Розмір вихідної допомоги складає 346 925 грн 40 коп. - це її дохід, який вона могла б реально отримати за звичайних обставин, якщо б її право не було порушено Верховною Радою України. Отже, грошова сума у розмірі 346 925 грн 40 коп. є майновою шкодою, завданою незаконною бездіяльністю органу державної влади під час здійснення ним своїх повноважень.
 
Рішенням Дзержинського районного суду м. Харкова від 14 листопада 2017 року в задоволенні позову ОСОБА_2 відмовлено.
 
Рішення районного суду мотивовано тим, що тільки адміністративні суди наділені повноваженнями вирішувати публічно-правові спори та визнати протиправну бездіяльність органу державної влади - суб'єкта владних повноважень. Лише за наявності судового рішення в адміністративній справі особа має право звернутись до органу державної влади з позовом, що містить вимогу про відшкодування шкоди у порядку, визначеному статтею 1173 ЦК України. У зв'язку з цим позивачем не доведена протиправна поведінка відповідача, а вимога про зобов'язання відповідача сплатити на користь позивача 346 925 грн 40 коп. є вимогою про стягнення вихідної допомоги, а не упущеної вигоди на відшкодування майнової шкоди.
 
Постановою Апеляційного суду Харківської області від 20 грудня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишено без задоволення. Рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 14 листопада 2017 року залишено без змін.
 
Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що незаконність рішення, дій чи бездіяльності заподіювача шкоди повинна бути преюдиційно доведена. Таким доказом може бути рішення, що набрало законної сили в адміністративній справі за позовом ОСОБА_2, і яким рішення суб'єкта владних повноважень Верховної Ради України визнано незаконним чи бездіяльність протиправною. Крім того, Верховна Рада України у справі зазначена як третя особа, а може бути відповідачем. Будь-яких доказів протиправності поведінки відповідача, а саме - ДКС України, вини заподіювача шкоди, наявності шкоди, причинно-наслідкового зв'язку між протиправною поведінкою та заподіюваною шкодою позивачем не надано.
 
У касаційнійскарзі, поданій у січні 2018 року до Верховного Суду, ОСОБА_2,посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права й порушення норм процесуального права, просила скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення її позову.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що судові рішення в справі ухвалені без врахування положень статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки вона мала виправдане очікування отримати відповідну вихідну допомогу, невиплата якої призвела до упущення вигоди в розумінні статті 22 ЦК України. Відповідно до вимог законодавства, якому не дали правової оцінки суди, Верховна Рада України мала розглянути питання її відставки на першому ж пленарному засіданні у лютому 2014 року, бездіяльність якої вже встановлено в інших адміністративних справах. Тому така обставина згідно з частиною четвертою статті 82 ЦПК України не підлягає доказуванню, а статті 2 та 17 КАС України не підлягають застосуванню. Вона довела порушення своїх прав внаслідок незаконної бездіяльності Верховної Ради України, завдання їй шкоди в розмірі 346 925 грн 40 коп. Натомість Верховна Рада України не довела відсутність бездіяльності або її правомірність. Крім того, рішення суду в адміністративній справі про визнання бездіяльності Верховної Ради України протиправною є одним з можливих доказів у цій справі, але не єдиним. До того ж, саме до ДКС України було звернено позовну вимогу, адже вона здійснює відшкодування шкоди, завданої державним органом (Верховною Радою України).
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 25 квітня 2018 року справу за позовом 
ОСОБА_2 до Держави Україна в особі ДКС України, третя особа - Верховна Рада України, про відшкодування шкоди, завданої особі органом державної влади, за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 14 листопада 2017 року та постанову Апеляційного суду Харківської області від 20 грудня 2017 року передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду, з посиланням на те, що справа містить виключну правову проблему. 
 
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2018 року справу за позовом ОСОБА_2 до Держави Україна в особі ДКС України, третя особа - Верховна Рада України, про відшкодування шкоди, завданої особі органом державної влади, за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 14 листопада 2017 року та постанову Апеляційного суду Харківської області від 20 грудня 2017 року повернуто на розгляд до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
 
У серпні 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу 
від Верховної Ради України, в якому зазначено про те, що, звільняючи 
ОСОБА_2 з посади судді у відставку, Верховна Рада України діяла саме як суб'єкт владних повноважень, який на час прийняття такого рішення, була наділена відповідними конституційними повноваженнями. Між парламентом та ОСОБА_2 відсутні трудові відносини, а тому Верховна Рада України не є роботодавцем відносно неї. Законодавство України відносить професійну діяльність судді до публічної служби, порядок прийняття на яку, її проходження та звільнення з вказаної служби регламентовано спеціальним законодавчим актом держави - Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Відтак, твердження ОСОБА_2 про перебування у трудових відносинах з Верховною Радою України є такими, що суперечать законодавству України. Крім того, посилалась на те, що вирішення публічно-правових спорів, зокрема і визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень - Верховної Ради України, має здійснюватись в порядку, визначеному КАС України, а не в цивільному судочинстві. Разом з тим, з таким адміністративним позовом 
ОСОБА_2 до Верховної Ради України не зверталась, і відповідно відсутнє судове рішення, яким би було визнано, що відносно неї Верховна Рада України допустила незаконну бездіяльність. Також вказувала на те, що, звертаючись до суду з позовною заявою про відшкодування майнової шкоди, ОСОБА_2 не надала належних та допустимих доказів, які б були підставою для задоволення такої вимоги.
 
Касаційна скарга задоволенню не підлягає.
 
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
 
Відповідно до частини першої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
 
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
 
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
 
Судами встановлено, що 26 грудня 2013 року ОСОБА_2 подано заяву про відставку з посади судді.
 
13 лютого 2014 року Вищою радою юстиції внесено подання до Верховної Ради України № 7/01/12-14 «Про звільнення судді Орлової Світлани Олександрівни з посади у зв'язку з поданням заяви про відставку».
 
25 грудня 2014 року Верховною Радою України прийнято постанову, якою 
ОСОБА_2 звільнено з посади судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ у зв'язку з поданням заяви про відставку.
 
Відповідно до частини першої статті 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (у редакції від 19 грудня 2013 року, яка була чинною на дату подання позивачем заяви про відставку), судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
 
На момент прийняття Верховною Радою України постанови про відставку ОСОБА_2 статтю 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яка передбачала право на вихідну допомогу, виключено підпунктом 1 пункту 28 Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні».
 
Згідно зі статтею 109 Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається статтею 131 цього Закону, має право подати заяву про відставку. Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади.
 
Статтею 111 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що порядок розгляду питання та прийняття Верховною Радою України рішення про звільнення з посади судді, обраного безстроково, встановлюється цим Законом та Регламентом Верховної Ради України. Питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновку комітетів Верховної Ради України та будь-яких перевірок. Розгляд питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, на пленарному засіданні Верховної Ради України починається з доповіді Голови Вищої ради юстиції або члена Вищої ради юстиції, який діє за його дорученням. Рішення про звільнення з посади судді приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України і оформляється постановою Верховної Ради України. У разі неодержання кількості голосів народних депутатів України, передбачених частиною четвертою цієї статті, щодо звільнення з посади судді, обраного безстроково, проводиться повторне голосування. Повноваження судді припиняються з дня набрання чинності постановою Верховної Ради України.
 
Відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 20 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» до порядку денного сесії Верховної Ради України включаються позачергово без голосування питання про складання присяги, питання про призначення, обрання на посади, звільнення з посад.
 
Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
 
Статтею 82 Конституції України передбачено, що Верховна Ради України працює сесійно. Під час сесій проводяться пленарні засідання Верховної Ради України, засідання її комітетів та комісій. Верховна Рада України на сесійний період визначає коло питань, які підлягають розгляду й вирішенню, складає порядок денний чергової сесії, визначає дні й тижні пленарних засідань, роботи комітетів та комісій, народних депутатів у виборчих округах, встановлює кількість і тривалість щоденних пленарних засідань парламенту тощо. Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року, а завершуються відповідно не пізніш як за 45 та 10 днів до початку наступної сесії. Верховна Рада може прийняти постанову про зміну строків завершення сесії.
 
Положеннями статті 56 Конституції України закріплено право кожного на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
 
Згідно зі статтею 1173 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
 
Відповідно до загальних підстав цивільно-правової відповідальності обов'язковому з'ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні. 
Під час вирішення спорів про відшкодування шкоди на підставі статті 1173 ЦК України доказуванню підлягає: факт спричинення шкоди, протиправність дій заподіювача шкоди, причинний зв'язок між протиправною дією чи бездіяльністю і негативними наслідками.
Відсутність хоча б одного з таких елементів виключає відповідальність за заподіяння шкоди. 
Суд, зокрема повинен з'ясувати, чим підтверджується факт заподіяння позивачеві шкоди, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.
Оскільки для наявності зобов'язання по відшкодуванню шкоди відповідно до статті 1173 ЦК України потрібна наявність незаконного рішення, дії чи бездіяльності органу державної влади, наявність шкоди, протиправність дій її завдавача та причинний зв'язок між його діями та шкодою, ці обставини підлягають доказуванню на загальних підставах та відповідно до статей 10, 60 ЦПК України 2004 року є обов'язком позивача.
Таким чином, встановивши, що позивач належних і допустимих доказів на підтвердження обставин, якими вона обґрунтовує свої вимоги, суду не надала, зокрема, щодо факту спричинення шкоди, протиправності дій заподіювача шкоди, причинного зв'язку між протиправною дією чи бездіяльністю і негативними наслідками, тому суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні позову у зв'язку з його недоведеністю.
Доводи касаційної скарги про неврахування судами положень статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, прецедентної практики Європейського суду з прав людини, зокрема у рішенні «Федоренко проти України» від 1 червня 2006 року, у тому числі щодо концепції «виправданого очікування» при вирішенні спору між громадянином та суб'єктом владних повноважень, безпідставні, оскільки у справі за позовом ОСОБА_2 встановлено інші фактичні і правові обставини. Так, Верховна Рада України діяла в межах своїх повноважень, визначених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
 
ОСОБА_2 набула статус судді, який вийшов у відставку, з винесенням                    Верховною Радою України постанови від 25 грудня 2014 року. На момент винесення цієї постанови норми чинного законодавства України не передбачали право судді, який набув статус такого, що вийшов у відставку, на отримання вихідної допомоги. Європейський суд з прав людини неодноразово вказував на право держави регулювати соціальні виплати з метою дотримання балансу інтересів особи і суспільства. Зміни у законодавство, які не передбачали  виплату судді, який вийшов у відставку, вихідної допомоги були прийняті державою через економічну політику, фінансові труднощі та соціально-політичні процеси, що мали місце в Україні у 2014 році, а тому такі дії були законними, переслідували законну мету та не поклали на суддю у відставці надмірний тягар.
 
Інші доводи касаційної скарги на правильність висновків судів не впливають, оскільки зводяться до необхідності здійснення судом касаційної інстанції переоцінки доказів та встановлених судами обставин, що відповідно до статті 400 ЦПК України не належить до компетенції Верховного Суду. 
 
Відповідно до частин першої, другої статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
 
Керуючись статтями 400, 409, 410, 416, 418, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
 
Рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 14 листопада 2017 року та постановуАпеляційного суду Харківської області від 20 грудня 2017 року залишити без змін.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                               Д. Д. Луспеник
Судді:                                                                                                            О. В. Білоконь
Є. В. Синельников
С. Ф. Хопта
Ю. В. Черняк