П О С Т А Н О В А

Іменем України
          
28 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 369/13415/17
Провадження № 14-469цс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Лященко Н. П., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., 
Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л.М., 
Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., 
Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,  
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1, від імені якого діє адвокат Горлатий Олександр Васильович, на ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року (у складі судді Волчко А. Я.) та постанову Апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 року (у складі суддів Березовенко Р. В., Лівінського С. В., Мережко М. В.) у цивільній справі за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України) до ОСОБА_2, треті особи - ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, про зобов'язання вчинити дії,
ВСТАНОВИЛА:
У грудні 2017 року ДАБІ України звернулася до суду з позовом до ОСОБА_2, третя особа - ОСОБА_1, про зобов'язання знести за власний рахунок самочинно збудований об'єкт будівництва - комплекс багатоквартирних житлових будинків, а саме: багатоквартирний житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями та вбудованим гаражем, розташований за адресою: АДРЕСА_1, АДРЕСА_2; багатоквартирний житловий будинок із вбудованими нежитловими приміщеннями, розташований за адресою: АДРЕСА_3.
На обґрунтування позову ДАБІ України послалася на відсутність у відповідача належного дозволу на будівництво зазначених об'єктів та належним чином затвердженого проекту, істотне порушення будівельних норм і правил, порушення прав та інтересів інших осіб під час здійснення будівництва, що підтверджується їх численними скаргами. Вказані порушення встановлені актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, складеним ДАБІ України у Київській області за результатами позапланової перевірки. На підставі зазначеного відповідачеві видано приписи про зупинення виконання будівельних робіт та про усунення допущених порушень, яких він не виконав. Зазначене стало підставою для звернення ДАБІ України із цим позовом до ОСОБА_2
Крім того, позивач зазначив, що ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року, відмовлено у відкритті провадження у справі № 810/2087/17 за позовом ДАБІ України до ОСОБА_2, третя особа - ОСОБА_1, про зобов'язання вчинити дії (знести зазначені об'єкти самочинного будівництва) з тих підстав, що спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
У квітні 2018 року від Товариства з обмеженою відповідальністю «Віленд» (далі - ТОВ «Віленд») до суду першої інстанції надійшло: клопотання про залучення цього товариства до справи як третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору; позовна заява до ОСОБА_2 про зобов'язання відповідача зупинити виконання будівельних робіт до усунення порушень норм чинного законодавства при здійсненні будівництва; заява про забезпечення позову шляхом заборони ОСОБА_2 та будь-яким третім особам до винесення рішення у справі виконувати будь-які будівельні роботи з будівництва комплексу зазначених багатоквартирних житлових будинків та вчиняти дії щодо введення їх в експлуатацію й оформлення права власності.
У квітні 2018 року до суду першої інстанції надійшли заяви від ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 про залучення до участі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, у справі за позовом ДАБІ України до ОСОБА_2, третя особа - ОСОБА_1, про зобов'язання вчинити певні дії.
У підготовчому судовому засіданні Києво-Святошинського районного суду Київської області від 18 та 24 квітня 2018 року залучено до участі у справі ТОВ «Віленд» як третю особу, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору та ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.
Ухвалою  Києво-Святошинського районного суду Київської області від 23 квітня 2018 року заяву ТОВ «Віленд» про забезпечення позову задоволено, заборонено ОСОБА_2 та будь-яким третім особам до винесення рішення у справі виконувати будь-які будівельні роботи з будівництва комплексу зазначених багатоквартирних житлових будинків та вчиняти дії щодо введення їх в експлуатацію й оформлення права власності.
Постановою Апеляційного суду Київської області від 10 липня 2018 року ухвалу  Києво-Святошинського районного суду Київської області від 23 квітня 2018 року скасовано, в задоволенні заяви ТОВ «Віленд» про забезпечення позову відмовлено.
29 травня 2018 року ТОВ «Віленд» звернулося до суду першої інстанції із: заявою про затвердження мирової угоди між ОСОБА_2 і цим товариством та закриття провадження у справі в частині позовних вимог ТОВ «Віленд» до відповідача; клопотанням про скасування заходів забезпечення позову, вжитих ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 23 квітня 2018 року.
Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року визнано мирову угоду, укладену 5 червня 2018 року між сторонами цивільної справи за позовом ТОВ «Віленд» до ОСОБА_2 про зупинення виконання будівельних робіт на таких умовах: ОСОБА_2 визнає у повному обсязі позовні вимоги зазначеного товариства до нього у цій справі та зобов'язується сплатити ТОВ «Віленд» 700 тис. грн шляхом перерахування їх на рахунок товариства у банку; після надходження вказаних коштів у повній сумі ТОВ «Віленд» зобов'язується відмовитися від позовних вимог, зазначених ним у позовній заяві у цій справі. Провадження у цій цивільній справі закрито.
Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року закрито провадження у цивільній справі за позовом ДАБІ України до ОСОБА_2, третя особа - ОСОБА_1, про зобов'язання вчинити певні дії, роз'яснено ДАБІ України, що з указаними позовними вимогами слід звернутися в порядку адміністративного судочинства. Скасовано заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою цього ж суду від 23 квітня 2018 року.
Постановою Апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 року ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року про закриття провадження у справі за позовом ДАБІ України до ОСОБА_2, третя особа - ОСОБА_1, про зобов'язання вчинити певні дії та скасування заходів забезпечення позову залишено без змін.
Апеляційний суд, погодившись із висновками суду першої інстанції про закриття провадження у цій справі, виходив з того, що оскільки спір виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинного комплексу будівництва, то його вирішення належить до компетенції адміністративного суду, що відповідає правовій позиції, викладеній у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16?а.
21 серпня 2018 року ОСОБА_1, від імені якого діє адвокат Горлатий О. В., звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права,просить скасувати ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року та постанову Апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 року, а справу направити до суду першої інстанції для розгляду по суті.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, не відповідає вимогам чинного процесуального законодавства. 
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 29 серпня 2018 року: відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на зазначені судові рішення в частині скасування заходів забезпечення позову, вжитих ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 23 квітня 2018 року; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на вказані судові рішення в частині закриття провадження у справі за позовом ДАБІ України до ОСОБА_2, третя особа - ОСОБА_1, про зобов'язання вчинити певні дії. 
19 вересня 2018 року представник ОСОБА_2 - ОСОБА_21 подав до Верховного Суду відзив, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року та постанову Апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 року - без змін.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 19 вересня 2018 року справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 10 жовтня 2018 року - передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) з огляду на те, що ОСОБА_1 оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 29 жовтня 2018 року справу прийнято та призначено до розгляду.
Перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених статтею 389, частиною шостою статті 403 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
За правилами частин першої та другої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. 
Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У цьому Кодексі термін «суб'єкт владних повноважень» вживається у такому значенні: це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. 
За змістом пункту 8  частини першої статті 4 КАС України позивачем в адміністративній справі є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.  
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Стаття 46 цього Кодексу визначає сторони в адміністративному процесі, якими є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано такому суб'єкту законом (частини перша, друга, пункт 5 частини четвертої зазначеної статті).
З позовної заяви ДАБІ України вбачається, що підставою вимоги про зобов'язання знести самочинно збудований об'єкт будівництва стали результати перевірки, проведеної органом державного архітектурно-будівельного контролю, за наслідками якої встановлено порушення вимог законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність», зокрема відсутність у відповідача належного дозволу на будівництво зазначених об'єктів та належним чином затвердженого проекту, істотне порушення будівельних норм і правил. Позивач указував на те, що приписи про усунення зазначених порушень вимог законодавства, видані ДАБІ України, ОСОБА_2 у добровільному порядку не виконав, що є підставою для звернення до суду із цим позовом.
Згідно із частинами другою та третьою статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». 
Статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, пунктом 1 якого встановлено, що ДАБІ України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Під час здійснення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт (частини перша, друга, пункт 3 частини третьої статті 41 цього Закону). 
У разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням (частина перша статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Тобто зазначений припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 вказаного Закону у зв'язку з його невиконанням. І, з урахуванням положень частини четвертої статті 5 КАС України такий позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Отже, спірні правовідносини в цій справі обумовлені реалізацією позивачем передбачених законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність» повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов'язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб'єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин.
Більше того, звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил, а не для захисту своїх приватних прав та інтересів.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими.
Аналогічні висновки викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року у справах № 1519/2-787/11 та № 161/14920/16-а відповідно, у яких Верховний Суд відступив від висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 15 листопада 2016 року у справі № 21-1959а16 в цій категорії справ, з огляду на таке.
Об'єктами цивільних прав відповідно до статті 177 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є речі. Річчю є предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права та обов'язки. Речі поділяються на рухомі та нерухомі. До нерухомих речей належать земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення (статті 179, 181 ЦК України).
За приписами статті 182 ЦК України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обмеження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації. 
Статтею 331 ЦК України передбачено, що право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. 
Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
Таким чином, щоб новостворене майно стало об'єктом цивільно-правових відносин, потрібне виконання трьох умов: 1) завершення будівництва; 2) прийняття до експлуатації; 3) державна реєстрація.
Доки цих умов не виконано, особа вважається лише власником матеріалів, обладнання тощо, які були використані у процесі цього будівництва (створення майна) (частина третя статті 331 ЦК України).
Відповідно до статті 376 ЦК України самочинним вважається будівництво житлового будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна, якщо вони збудовані (будуються) на земельній ділянці, що не була відведена особі, яка здійснює будівництво; або відведена не для цієї мети; або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту; або з істотним порушенням будівельних норм і правил.
Вимоги особи, яка самочинно збудувала нерухоме майно, або заінтересованої особи, що не пов'язані з правом власності на ці будівлі, зокрема про визнання права на матеріали, одержані при їх знесенні, підлягають розгляду судами на загальних підставах.
Отже, метою знесення об'єктів самочинного будівництва за позовом органів державного архітектурно-будівельного контролю є не перехід права власності на ці об'єкти, а приведення будівництва у відповідність до імперативних вимог публічно-правових норм, направлених на захист суспільних інтересів.
Зважаючи на викладене, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об'єктів містобудування. Справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.
Отже, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про закриття провадження в цій справі з підстав, визначених у пункті 1 частини першої статті 255 ЦПК України.
Відповідно до статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки в цьому випадку оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін, розподілу судових витрат Верховний Суд не здійснює.
Керуючись статтями 402-404, 409, 410, 416 ЦПК України, ВеликаПалата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_1, від імені якого діє адвокат ГорлатийОлександр Васильович, на ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року та постанову Апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 року в частині закриття провадження у справі за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_2, треті особи - ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, про зобов'язання вчинити дії - залишити без задоволення.
Ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року та постанову Апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 року в зазначеній частині залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | | Н. П. Лященко
Судді: | | Н. О. Антонюк | | Л. М. Лобойко
| | С. В. Бакуліна | | О. Б. Прокопенко
| | В. В. Британчук | | Л. І. Рогач
| | Д. А. Гудима | | І. В. Саприкіна
| | В. І. Данішевська | | О. М. Ситнік
| | О. С. Золотніков | | О. С. Ткачук
| | О. Р. Кібенко | | В. Ю. Уркевич
| | В. С. Князєв | | О. Г. Яновська