ПОСТАНОВА
Іменем України

24 січня 2019 року 
м. Київ
справа №814/762/17
адміністративне провадження №К/9901/4348/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Стародуба О.П.,  Мороз Л.Л., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року (головуючий суддя Джабурія О.В., судді: Вербицька Н.В., Крусян А.В.) у справі №814/762/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Нікморсервіс Ніколаєв» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання протиправним та скасування припису, наказу та постанови, 

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Нікморсервіс Ніколаєв» звернулось до суду з вказаним позовом, в якому просило визнати протиправними та скасувати припис від 27 березня 2017 року № 33, наказ від 10 березня 2017 року № 65 П, постанову від 10 квітня 2017 року № 34/1014-2242-17.

Адміністративний позов обґрунтовано тим, що позапланова перевірка була призначена безпідставно, проведена з порушенням норм чинного законодавства, факти, які встановлені перевіркою не відповідають дійсності, тому наказ, припис та постанова підлягають визнанню протиправними та скасуванню.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 липня 2017 року у задоволенні позову ТОВ «Нікморсервіс Ніколаєв» відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що з огляду на факт зміни зовнішньої геометричної форми об'єкту будівництва, позивач повинен був отримати містобудівні умови, про наявність яких зазначити у декларації про початок виконання будівельних робіт.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Нікморсервіс Ніколаєв» - задоволено, постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 липня 2017 року - скасовано, прийнято у справі нову постанову, якою позовні вимоги товариства з обмеженою відповідальністю «Нікморсервіс Ніколаєв» задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ (розпорядження) управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області «Про проведення позапланової перевірки» від 20 березня 2017 року № 65П. Визнано протиправним та скасовано припис управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області № 33 від 27 березня 2017 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Визнано протиправною та скасовано постанову управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області № 34/1014-2242-17 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 квітня 2017 року.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області звернулося з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року та залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 липня 2017 року.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що позапланову перевірку було проведено з огляду на звернення юридичної особи про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та із дотриманням приписів Порядку № 553. Зауважено, що при реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт достовірність даних, зазначених замовником, управлінням не перевіряється, оскільки така перевірка віднесена до заходів державного архітектурно-будівельного контролю. Вважають, що здійснюване позивачем будівництво потребує отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки відбувається зміна зовнішніх геометричних параметрів об'єкту реконструкції, з огляду на що останнім порушено вимоги частини 8 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме наведено недостовірні дані в частині містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки. 

У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Нікморсервіс Ніколаєв» просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, як законне та обґрунтоване.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Адміністрація Миколаївського морського порту листом від 01 березня 2017 року, який відповідач отримав 06 березня 2017 року, № 2035-20-17, звернулась до відповідача та просила його з метою недопущення негативних наслідків зупинити будівельні роботи в тилу причалу № 9 та здійснити перевірку правомірності проведення будівельних робіт, оскільки ТОВ «Нікморсервіс Ніколаєв» проводить будівельні роботи із заливки будівельного майданчика бетоном та в межах проведення будівельних робіт розташовано майно Адміністрації Миколаївського морського порту, а саме: магістральний водопровід із пожежним гідрантом (а.с.145).

Наказом начальника управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області №65П від 20 березня 2017 року «Про проведення позапланової перевірки» призначено проведення позапланової перевірки на об'єкті будівництва «Склад з безфундаментних швидковозводимих конструкцій тимчасового типу за адресою: м. Миколаїв, вул. Заводська, 23/7». Замовник будівництва - товариство з обмеженою відповідальністю «Нікморсервіс Ніколаєв». Перевірка проводилась на підставі листа Адміністрації Миколаївського морського порту від 06 березня 2017 року № 2035-20-17 (а.с.147).

Позапланова перевірка проводилась на підставі наказу № 65 П від 20 березня 2017 року та направлення для проведення позапланової перевірки від 20 березня 2017 року № 207, які були вручені представнику позивача.

Актом перевірки від 27 березня 2017 року встановлено, що на момент виїзду на місце здійснено часткову реконструкцію відкритого складу під критий склад зі зміною зовнішніх геометричних параметрів існуючого відкритого складу, а саме: за результатами реконструкції збудовано склад висотою 10,1 м за рахунок монтажу арочного куполу з оцинкованої сталі з дуговидних арок (а.с.19-23).

За наслідками перевірки прийнято припис № 33 від 27 березня 2017 року, яким зобов'язано позивача зупинити виконання будівельних робіт та оформити відповідні документи необхідні для виконання будівельних робіт, а саме вихідні дані для проектування: містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (а.с.26-27).

Постановою № 34/1014-2242-17 від 10 квітня 2017 року за порушення позивачем вимог частини 8 статті 36 закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до позивача застосовано штраф в сумі 57 600 грн., передбачений абзацом 3 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (а.с. 28-29). 

Відмовляючи в задоволенні вимог адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що наказ на проведення перевірки було винесено у відповідності до приписів чинного законодавства та за наявності відповідних підстав, а саме звернення особи про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства. При цьому доведеним є факт зміни позивачем геометричних параметрів об'єкта будівництва, а саме внаслідок реконструкції позивач перетворив об'єкт будівництва з плоскою поверхнею відповідно до техпаспорта на об'єкт будівництва з об'ємом, а тому отримання містобудівних умов в даному випадку є обов'язковим.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про задоволення позовних вимог в повному обсязі, вважав, що лист адміністрації Миколаївського морського порту не може бути підставою для проведення перевірки, адже останній містить лише правові посилання на порушення позивачем статті 113 ЗК України та в ньому відсутні відомості саме щодо порушення позивачем містобудівного законодавства, що свідчить про протиправність винесеного наказу про проведення перевірки. При цьому реконструкція спірного об'єкту будівництва не тягне за собою створення нерозбірного об'єкту, а тому посилання адміністрації Миколаївського морського порту на відсутність доступу до магістрального водопроводу із пожежним гідрантом є необґрунтованими. Крім того, відповідачем проведено перевірку достовірності даних, наведених в декларації про початок будівельних робіт, поза межами тримісячного строку проведення такої перевірки. Відсутність необхідності в отриманні позивачем містобудівних умов та обмежень підтверджена також проектною організацією, якою розроблявся відповідний робочий проект. 

Колегія суддів не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (далі - Закон № 3038-VI).

Відповідно до частин першої і другої статті 41 Закону № 3038-VI, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання вказаної норми, Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю № 553 від 23 травня 2011 року (далі - Порядок № 553), який згідно пункту 1, визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

Згідно з пункту  5 та абзаців 3, 8 пункту 7 зазначеного Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.  

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема: 1) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; 2) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Відповідно до пункту 16 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

З аналізу вищенаведеного слідує, що зазначені підстави для проведення позапланової перевірки є самостійними, а відтак за наявності звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, орган державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язаний провести позапланову перевірку незалежно від спливу тримісячного строку  для перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт.

Так, листом від 01 березня 2017 року № 18-31/1625 Адміністрація Миколаївського морського порту звернулась до відповідача із вимогою зупинення будівельних робіт в тилу причалу № 9 та здійснення перевірки щодо правомірності проведення будівельних робіт ТОВ «Нікморсервіс Ніколаєв», у зв'язку з чим висновок суду апеляційної інстанції стосовно  відсутності у вказаному листі-зверненні повідомлення про порушення містобудівного законодавства є помилковим. 

Позапланова перевірка проводилась на підставі наказу № 65 П від 20 березня 2017 року та направлення для проведення позапланової перевірки від 20 березня 2017 року № 207, які були вручені представнику позивача, а відтак вірним є висновок суду першої інстанції про наявність підстав для проведення позапланової перевірки та дотримання відповідачем процедури її проведення, що свідчить про правомірність оскаржуваного наказу про проведення позапланової перевірки.

Стосовно виявлених в ході перевірки порушень, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Внаслідок перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, органом державного архітектурно-будівельного контролю було встановлено обставини, які, на його переконання, свідчать про недостовірність наведених позивачем у цій декларації даних в частині неотримання містобудівних умов та обмежень.

Зі змісту статей 34, 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» випливає, що право замовника на виконання будівельних робіт на об'єкті ІІ категорії складності виникає після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт.

Порядок виконання будівельних робіт затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» (далі - Порядок № 466).
Положеннями пункту 5 Порядку № 466 передбачено, що будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію, та реєстрації відповідною Інспекцією декларації (щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорії складності).
За визначенням пункту 8 частини 1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Частиною 2 статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 29 цього Закону, містобудівні умови та обмеження є однією із основних складових вихідних даних, і відповідно до статті 31 вказаного Закону повинні враховуватись при розробленні проектної документації на будівництво.
Відповідно до пункту 4.1 ДБН А.2.2-3:2012 «Склад та зміст проектної документації для будівництва» проектна документація на будівництво повинна відповідати положенням законодавства, вимогам містобудівної документації, будівельних норм, стандартів і правил.
Пунктом 4.3 ДБН А.2.2-3:2012 «Склад та зміст проектної документації для будівництва» складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування, інші вихідні дані.
Згідно пункту 1.5 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 07 липня 2011 року № 109 (який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин), складання завдання на проектування з відхиленням від містобудівних умов та обмежень не допускається.

Містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних (пункт 2.1 вказаного Порядку).

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 07 липня 2011 року № 109 затверджено також Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються. Пункт 5 вказаного переліку відносить до таких об'єктів реконструкцію виробничих споруд та інженерних мереж, в тому числі допоміжних виробництв, що належать підприємствам, без перепрофілювання та зміни зовнішніх геометричних параметрів.

Згідно з частини 5 статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження містять: 4) гранично допустиму висоту будинків, будівель та спору у метрах, 7) мінімально допустимі відстані від об'єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд.

Як встановлено судом першої інстанції, у декларації про початок виконання будівельних робіт позивачем зазначено, що до об'єкта будівництва не вимагаються містобудівні умови та обмеження. При цьому, позивач послався на пункт 5 Переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства №109 від 07 липня 2011 року (а.с.54-58).

Як вбачається із технічного паспорту на нежитловий об'єкт за адресою вул. Заводська, 23/7, м. Миколаїв, виготовленого КП МБТІ станом на 24 червня 2015 року відкритий склад ІІІ має плоску поверхню (а.с.152-154).

В той же час, відповідно до акту перевірки від 27 березня 2017 року відповідачем встановлено, що на момент виїзду на місце позивачем здійснено часткову реконструкцію відкритого складу під критий склад зі зміною зовнішніх геометричних параметрів існуючого відкритого складу, а саме за результатами реконструкції збудовано склад висотою 10,1 м за рахунок монтажу арочного куполу з оцинкованої сталі з дуговидних арок, що підтверджено фотофіксацією.

Вказане свідчить про зміну геометричних параметрів об'єкту реконструкції, а відповідно і необхідність надання містобудівних умов та обмежень.

Відповідно до пункту 11 Постанови Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право: у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Частиною 8 статті 36 Закону України № 3038 передбачено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

Згідно з абзацу 3 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: 4) виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації: на об'єктах II категорії складності - у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Відповідачем за наслідками перевірки прийнято припис № 33 від 27 березня 2017 року, яким зобов'язано позивача зупинити виконання будівельних робіт та оформити відповідні документи необхідні для виконання будівельних робіт, а саме вихідні дані для проектування: містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.

Постановою № 34/1014-2242-17 від 10 квітня 2017 року за порушення позивачем вимог частини 8 статті 36 закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до позивача застосовано штраф в сумі 57600 грн., передбачений абзацом 3 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо відсутності у відповідача підстав для проведення позапланової перевірки та відсутності факту порушень з боку позивача вимог містобудівного законодавства.

Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції відповідає нормам матеріального права, прийнята з дотриманням норм процесуального права, але помилково була скасована апеляційним судом, у зв'язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі постанови суду першої інстанції.

Керуючись статтями 344, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області задовольнити.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року скасувати.

Залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 липня 2017 року.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон
О.П. Стародуб 
 Л.Л. Мороз ,
Судді Верховного Суду