П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
23 січня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 537/6271/14-а
Провадження № 11-1245апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Крюківський вагонобудівний завод» (далі - ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод», Товариство) на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2015 року (судді Григоров А. М., Подобайло З. Г., Тацій Л. В.) у справі № 537/6271/14-а за позовом Товариства до виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області (далі - Виконком, Міськрада відповідно), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестиційно-кредитно-будівельна спілка» (далі - ТОВ «ІКБ спілка»), про зобов'язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
У листопаді 2014 року ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод» звернулося до суду з адміністративним позовом до Виконкому, в якому просило зобов'язати відповідача підготувати необхідний пакет документів та винести на розгляд сесії Міськради питання щодо передачі в оренду земельної ділянки, розташованої на вул. Дем'яна Бєдного в м. Кременчуці Полтавської області, Товариству як юридичній особі, що має першочергове право на укладення такого договору. 
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 18 травня 1992 року виконавчий комітет Кременчуцької міської ради народних депутатів Полтавської області прийняв рішення № 382 про надання Виробничому об'єднанню «Вагонобудування» (далі - ВО «Вагонобудування») у користування земельної ділянки площею 0,9 га для будівництва групи (трьох) 9-поверхових багатоквартирних житлових будинків на вулиці Дем'яна Бєдного. На вказаній території було побудовано два житлових 9-поверхових багатоквартирних будинки, які були введені в експлуатацію. ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод» як правонаступник ВО «Вагонобудування» отримало свідоцтва про право власності на будівлі гуртожитків від 25 жовтня 2002 року № 140, № 141 та державний акт про право власності на земельну ділянку від 13 січня 2009 року для експлуатації та обслуговування гуртожитків. 16 березня 2006 року Міськрада прийняла рішення про передачу Закритому акціонерному товариству «Інвестиційно-кредитно-будівельна спілка» (далі - ЗАТ «ІКБ спілка») в оренду земельної ділянки до 01 лютого 2008 року для будівництва житлового будинку № 3 із групи (трьох) 9-поверхових багатоквартирних житлових будинків на вул. Дем'яна Бєдного, а 29 квітня 2008 року - рішення про передачу ЗАТ «ІКБ спілка» вказаної земельної ділянки в оренду на один рік. Указані рішення Міськрада прийняла з порушенням норм чинного законодавства України, оскільки зазначену земельну ділянку не було вилучено у попереднього власника, а рішення від 18 травня 1992 року № 1382 не скасовано, тому земельна ділянка не підлягала передачі в оренду ЗАТ «ІКБ спілка». Постановою Крюківського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 27 червня 2013 року (справа № 1615/4151/2012) установлено, що ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод» як постійний землекористувач має першочергове право на укладення договору оренди земельної ділянки з Міськрадою. Позивач звернувся до Міськради (вих. № 29-05-04/141 від 02 квітня 2014 року) з метою реалізації свого права на укладення договору оренди земельної ділянки, на що Виконком надав відповідь (вих. №-605 від 15 травня 2014 року), в якій зазначив, що Товариство не має права на першочергове укладення договору оренди. Отже, позивачу було безпідставно відмовлено в розгляді питання щодо укладення договору оренди земельної ділянки.
Крюківський районний суд м. Кременчука Полтавської області постановою від 13 лютого 2015 року позов задовольнив частково: зобов'язав Виконком внести для розгляду на черговому пленарному засіданні сесії Міськради питання щодо передачі Товариству в оренду земельної ділянки, розташованої на вул. Дем'яна Бєдного в м. Кременчуці Полтавської області відповідно до поданої Товариством заяви від 02 квітня 2014 року; в задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 07 квітня 2015 року постанову суду першої інстанції скасував, провадження в адміністративній справі закрив, роз'яснивши право на звернення з цим позовом у порядку господарського судочинства.
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу.
На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог скаржник зазначив, що в оскаржуваній ухвалі суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що фактично позивач подав позов про захист права на оренду земельної ділянки, оскільки єдиною вимогою позивача є винесення на розгляд сесії Міськради питання щодо передачі Товариству земельної ділянки на вул. Дем'яна Бєдного в м. Кременчуці, а не зобов'язання щодо укладення договору оренди земельної ділянки. Позивач вважає, що Харківський апеляційний адміністративний суд неправильно застосував норми процесуального права в частині віднесення цієї справи до господарської юрисдикції, посилаючись на правові висновки Верховного Суду України, викладені в постановах від 01 жовтня 2013 року та 11 листопада 2014 року (справи № 21-345а13 та № 21-493а14 відповідно), оскільки Товариство не заявляло позовних вимог про укладення договору оренду земельної ділянки, а ставило питання про зобов'язання органів місцевого самоврядування вчинити певні дії. За таких обставин ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод» у касаційній скарзі просить скасувати ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2015 року та залишити в силі постанову Крюківського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 13 лютого 2015 року.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13 травня 2015 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 23 жовтня 2018 рокупередав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 07 листопада 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Відповідач і третя особа відзивів на касаційну скаргу не надіслали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що виконавчий комітет Кременчуцької міської ради народних депутатів Полтавської області рішенням від 18 травня 1992 року № 382 надав ВО «Вагонобудування», правонаступником якого є ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод», у користування земельну ділянку площею 0,9 га для будівництва групи (трьох) 9-поверхових багатоквартирних житлових будинків на вул. Дем'яна Бєдного в межах згідно з викопіюванням з плану м. Кременчука і зобов'язав замовника оформити цю ділянку через виробниче бюро управління архітектури та містобудування міськвиконкому та укласти договір на використання земельної ділянки з управлінням житлово-комунального господарства міськвиконкому.
Рішенням Виконкому від 17 лютого 2006 року № 171 ЗАТ «ІКБ спілка» передано функції замовника на незавершене будівництво житлового будинку № 3 з групи (трьох) 9-поверхових багатоквартирних житлових будинків на вул. Дем'яна Бєдного в м. Кременчуці.
Рішенням ХХХХІ сесії ІV скликання Міськради від 16 березня 2006 року передано ЗАТ «ІКБ спілка» в оренду до 01 лютого 2008 року земельну ділянку загальною площею 2568 кв. м для будівництва житлового будинку № 3 з групи (трьох) 9-поверхових багатоквартирних житлових будинків на вул. Дем'яна Бєдного в м. Кременчуці.
Відповідно до рішення ХХVІІ сесії V скликання Міськради від 29 квітня 2008 року затверджено ЗАТ «ІКБ спілка» технічну документацію із землеустрою щодо складання договору оренди земельної ділянки площею 2568 кв. м для будівництва житлового будинку № 3 з групи (трьох) 9-поверхових багатоквартирних житлових будинків на вул. Дем'яна Бєдного в м. Кременчуці та передано цьому товариству в оренду терміном на один рік указану земельну ділянку.
Постановою Крюківського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 27 червня 2013 року (справа № 1615/4151/2012) встановлено, що на підставі договору оренди землі, зареєстрованого 26 квітня 2010 року за № 041057600090, у користуванні ЗАТ «ІКБ спілка» перебувала земельна ділянка площею 2568 кв. м для будівництва житлового будинку № 3 з групи (трьох) 9-поверхових багатоквартирних житлових будинків на вул. Дем'яна Бєдного в м. Кременчуці. Термін дії договору становив два роки. У строки, визначені вказаним договором, та після закінчення його дії ЗАТ «ІКБ спілка» не зверталося до Міськради з повідомленням про намір поновити дію договору оренди.
Рішенням ХХІХ сесії VІ скликання Міськради від 26 лютого 2013 року надано дозвіл ТОВ «ІКБ спілка», яке є правонаступником ЗАТ «ІКБ спілка», на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 2568 кв. м для закінчення будівництва будинку № 3 із вбудовано-прибудованими адміністративно-торговими приміщеннями на вул. Дем'яна Бєдного.
Рішенням LІІІ сесії VІ скликання Міськради від 25 листопада 2014 року продовжено ТОВ «ІКБ спілка» строк дії дозволу на розроблення та подачу на розгляд і затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 2568 кв. м для закінчення будівництва будинку № 3 із вбудовано-прибудованими адміністративно-торговими приміщеннями на вул. Дем'яна Бєдного до 25 лютого 2015 року.
Листом від 02 квітня 2014 року за вих. № 29-05-04/141 ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод» звернулося до Кременчуцького міського голови із заявою про прийняття рішення щодо передачі Товариству як юридичній особі, що має першочергове право на укладення договору оренди, земельної ділянки, розташованої у м. Кременчуці на вул. Дем'яна Бєдного, з укладенням відповідного договору оренди.
Листом від 15 травня 2014 року за вих. № 01-19/1605 Виконком повідомив ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод» про неможливість задовольнити звернення, оскільки на виконання рішення від 18 травня 1992 року № 382 договір оренди укладений не був, тому першочергове право на його укладення відсутнє. 
Вважаючи, що Виконком безпідставно відмовив у розгляді питання щодо укладення договору оренди земельної ділянки, Товариство звернулося до суду з цим позовом. 
Задовольняючи частково позовні вимоги ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод», суд першої інстанції виходив з того, що Виконком як суб'єкт, наділений Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваженнями щодо внесення пропозицій Міськраді про передачу земельних ділянок у власність та/або користування, не вніс на її розгляд питання щодо заяви Товариства від 02 квітня 2014 року про передачу в оренду земельної ділянки на вул. Дем'яна Бєдного, у зв'язку з чим питання щодо передачі позивачу в оренду земельної ділянки не вирішувалося і рішення про задоволення чи відмову в задоволенні такої заяви не приймалося.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, Харківський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що необхідною умовою укладення договору оренди земельної ділянки, яка перебуває у державній або комунальній власності, є наявність рішення відповідного органу про надання земельної ділянки в оренду. За відсутності такого рішення зобов'язати цей орган у судовому порядку укласти такий договір або ж його поновити неможливо, оскільки це суперечить вимогам законодавства, зокрема статті 319 Цивільного кодексу України. При здійсненні повноважень власника землі Міськрада є вільною у реалізації права розпоряджатися землею та у виборі суб'єкта щодо надання йому права користуватися землею в порядку, встановленому законом. Фактично позивач подав позов про захист права на оренду земельної ділянки, що свідчить про наявність господарського спору щодо реалізації переважного права на поновлення договору оренди земельної ділянки.
Вирішуючи питання предметної юрисдикції цього спору, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС Українисуб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно зі статтею 5 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
Пунктами «а», «б» частини першої статті 12 ЗК України передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
За нормами частини першої статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки. 
Це положення узгоджується з вимогами частини другої статті 16 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі», згідно з якою укладення договору оренди земельної ділянки із земель державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування - орендодавця, прийнятого у порядку, передбаченому ЗК України, або за результатами аукціону. 
Частинами першою та шостою статті 33 цього Закону передбачено, що по закінченню строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, який належно виконував обов'язки за умовами договору, має переважне право перед іншими особами на укладення договору оренди землі на новий строк (поновлення договору оренди землі). У разі якщо орендар продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди і за відсутності протягом одного місяця після закінчення строку договору листа-повідомлення орендодавця про заперечення у поновленні договору оренди землі такий договір вважається поновленим на той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором. 
Отже, реалізація переважного права на поновлення договору оренди земельної ділянки можлива лише за наявності волевиявлення сторін, яке з боку уповноваженого органу оформлюється відповідним рішенням.
Узверненні ПАТ «Крюківський вагонобудівний завод» від 02 квітня 2014 року до Кременчуцького міського голови ставилося питання про укладення договору оренди земельної ділянки з юридичною особою, яка має переважне право на його укладення, на підставі рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради народних депутатів Полтавської області від 18 травня 1992 року № 382.
Тобто Товариство звернулося до суду за захистом порушеного, на його думку, права на першочергове укладення договору оренди земельної ділянки.
Згідно із частиною першою статті 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України, у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 12 ГПК України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
За змістом частин першої, другої статті 20 Господарського кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб'єктів господарювання та споживачів. Кожний суб'єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб'єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання наявності або відсутності прав.
Оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушеного, на думку Товариства, права користування земельною ділянкою, що випливає із земельних відносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ГПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
За частиною третьою статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС Українисуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Крюківський вагонобудівний завод» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2015 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач     О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
 
                                     С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
 
                                     В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
                                     Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
 
                                     О. Р. Кібенко     О. М. Ситнік
 
                                     В. С. Князєв   О. С. Ткачук
 
                                     Л. М. Лобойко   В. Ю. Уркевич
 
                                                                                                                          О. Г. Яновська