П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
05 грудня 2018 року 
м. Київ 
 
Справа № 826/2253/18
Провадження № 11-1148апп18
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Національного антикорупційного бюро України, третя особа Національне агентство з питань запобігання корупції, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії та утриматися від вчинення дій
за касаційною скаргою ОСОБА_3на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 квітня 2018 року (суддя Костенко Д. А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року (судді Пилипенко О. Є., Глущенко Я. Б., Кузмишина О. М.),
 
У С Т А Н О В И Л А :
 
Короткий зміст наведених у позовній заяві вимог та їх обґрунтування
1.   ОСОБА_3 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ), третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), у якому просив:
-       визнати протиправними дії НАБУ щодо внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР, Реєстр) за № 52017000000000276 відомостей за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 366-1 Кримінального кодексу України (далі - КК), за фактом декларування недостовірної інформації суддею Вищого адміністративного суду України ОСОБА_3. у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції», та за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368-2 КК, за фактом незаконного збагачення цього ж судді та початок здійснення досудового розслідування в цьому кримінальному провадженні;
-       зобов'язати НАБУ вилучити відомості з ЄРДР про кримінальне провадження за № 52017000000000276 та утриматися від вчинення дій щодо проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні за № 52017000000000276 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 366-1 КК, за фактом декларування недостовірної інформації суддею Вищого адміністративного суду України ОСОБА_3. у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції», та за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368-2 КК, за фактом незаконного збагачення цього ж судді.
2.   На обґрунтування своїх позовних вимог зазначив, що встановлення факту порушення позивачем Закону України «Про запобігання корупції» є виключною компетенцією НАЗК, яке уповноважене законом перевіряти достовірність відомостей, зазначених у деклараціях осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та, як наслідок, ініціювати притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, тобто відповідач протиправно розпочав досудове розслідування за фактом, який не був встановлений компетентним органом. Внесення НАБУ відомостей до ЄРДР та початок досудового розслідування кримінальних правопорушень, передбачених статтями 366-1, 368-2 КК, без належної перевірки НАЗК, а на підставі звернень невідомих осіб та засобів масової інформації є необґрунтованим втручанням у приватне життя особи, а розголошення інформації у формі ствердження про вчинення злочину - порушенням принципу презумпції невинуватості.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 16 квітня 2018 року задовольнив клопотання представника НАБУ і закрив провадження в цій адміністративній справі.
4.   Місцевий адміністративний суд мотивував своє рішення тим, що внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР є не владною управлінською функцією, а процесуальною дією, й відповідач у цих правовідносинах діє не як суб'єкт владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), що унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
5.   Та обставина, що у частині першій статті 303 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК) не передбачено права на оскарження дій слідчого або прокурора щодо внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР, не визначає спір, що виник між сторонами у цій справі, як публічно-правовий і не відносить його розгляд до юрисдикції адміністративного суду. Суд адміністративної юрисдикції не має повноважень перевіряти дотримання НАБУ норм КПК. Водночас суд звернув увагу на частину другу статті 303 КПК, за змістом якої скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора, право на оскарження яких не передбачено під час досудового розслідування, можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314 - 316 цього Кодексу.
6.   З наведених мотивів суд першої інстанції дійшов висновку, що спір у цій справі належить розглядати у порядку кримінального, а не адміністративного судочинства.
7.   Київський апеляційний адміністративний суд погодився з таким висновком місцевого адміністративного суду і постановою від 19 червня 2018 року залишив зазначене судове рішення без змін.
 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8.   У касаційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 квітня 2018 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
9.   На обґрунтування своїх вимог скаржник зазначив, що норми КПК не передбачають права на етапі досудового розслідування оскаржити дії НАБУ щодо внесення відомостей до ЄРДР, водночас за нормами цього Кодексу не може бути розглянута і вимога про зобов'язання відповідача вилучити з Реєстру відомості. Таким чином, висновок суду про те, що спір у цій справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства із закриттям у ній провадження, позбавляє позивача права на єдиний доступний засіб захисту своїх порушених прав, що суперечить конвенційним правам людини. Також, на переконання скаржника, НАБУ у правовідносинах, що склалися між сторонами, є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС.
 
Позиція інших учасників справи
10.        Від НАБУ надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просив залишити її без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Відповідач вважає правильним висновок місцевого адміністративного суду, з яким погодився й апеляційний суд, про те, що спір у цій справі не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства.
 
Рух касаційної скарги
11.        Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 вересня 2018 року передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12.        ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 02 жовтня 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
 
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
13.        14 квітня 2017 року на підставі заяви директора ТОВ «Стиль-Блюз» ОСОБА_6, а також зібраних матеріалів та отриманої інформації в ході її перевірки, детективами НАБУ у зв'язку з виявленням обставин, що могли свідчити про вчинення кримінального правопорушення, розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні, внесеному до ЄРДР за № 52017000000000276, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 366-1 КК, за фактом декларування недостовірної інформації суддею Вищого адміністративного суду України ОСОБА_3. у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції».
14.        06 листопада 2017 року детективами НАБУ в ході досудового розслідування зазначеного кримінального провадження за наслідком безпосереднього виявлення органом досудового розслідування ознак злочину розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні, внесеному до ЄРДР за № 52017000000000757, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368-2 КК, за фактом можливого незаконного збагачення судді Вищого адміністративного суду України ОСОБА_3
15.        28 листопада 2017 року детективами НАБУ у зв'язку з виявленням обставин, що могли свідчити про вчинення кримінального правопорушення, розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні, внесеному до ЄРДР за № 52017000000000840, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 366-1 КК, за фактом декларування недостовірної інформації суддею Вищого адміністративного суду України ОСОБА_3. у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції».
16.        13 грудня 2017 року Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою Генеральної прокуратури України (далі - САП) кримінальні провадження № 52017000000000276, № 52017000000000757, № 52017000000000840 об'єднані в одне провадження із присвоєнням єдиного реєстраційного номера № 52017000000000276 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1, частиною третьою 
статті 368-2 КК.
17.        13 грудня 2017 року заступником Генерального прокурора - керівником САП ОСОБА_7 підписано повідомлення ОСОБА_3 про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1 КК, яке вручено ОСОБА_3 13 грудня 2017 року  о 16:00 год. відповідно до розписки останнього.
18.        Вважаючи протиправними дії НАБУ щодо внесення до ЄРДР за № 52017000000000276 відомостей за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1 та частиною третьою статті 368-2 КК, позивач звернувся до адміністративного суду.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
19.        Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
20.        Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
21.        Згідно з частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
22.        За визначенням пункту 1 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС).
23.        Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
24.        За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
25.        Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
 
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та аргументів учасників справи
26.        У цій справі позивач порушує перед судом адміністративної юрисдикції питання про визнання протиправними дій НАБУ щодо внесення відомостей до ЄРДР і зобов'язання відповідача вилучити такі відомості.
27.        Позивач стверджує, що оскільки положеннями КПК не передбачено права оскаржити дії щодо внесення відомостей до ЄРДР, то єдиною фактичною можливістю оскаржити такі дії, що становлять втручання у його права, є звернення з такими вимогами до адміністративного суду.
28.        Надаючи оцінку висновкам судів та доводам скаржника, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
29.        Відповідно до частин першої і другої статті 214 КПК слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов'язаний внести відповідні відомості до ЄРДР та розпочати розслідування. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування.
30.        Досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР. Положення про Єдиний реєстр досудових розслідувань, порядок його формування та ведення затверджуються Генеральною прокуратурою України за погодженням з Міністерством внутрішніх справ України, Службою безпеки України, Національним антикорупційним бюро України, органом, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства.
31.        Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, затверджене наказом Генеральної прокуратури України від 06 квітня 2016 року № 139, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 травня 2016 року за № 680/28810 (далі - Положення).
32.        Відповідно до підпунктів 2 і 3 пункту 1 розділу І Положення Реєстр - створена за допомогою автоматизованої системи електронна база даних, відповідно до якої здійснюються збирання, зберігання, захист, облік, пошук, узагальнення даних, зазначених у пункті 1 глави 2 цього розділу, які використовуються для формування звітності, а також надання інформації про відомості, внесені до Реєстру, з дотриманням вимог кримінального процесуального законодавства та законодавства, яким врегульовано питання захисту персональних даних та доступу до інформації з обмеженим доступом.
33.        Реєстр утворений та ведеться відповідно до вимог КПК з метою забезпечення:
реєстрації кримінальних правопорушень (проваджень) та обліку прийнятих під час досудового розслідування рішень, осіб, які їх учинили, та результатів судового провадження;
оперативного контролю за додержанням законів під час проведення досудового розслідування;
аналізу стану та структури кримінальних правопорушень, вчинених у державі;
інформаційно-аналітичного забезпечення правоохоронних органів.
34.        Перелік відомостей, які вносяться до ЄРДР визначений частиною п'ятою статті 214 КПК, зокрема, це відомості про: 1) дату надходження заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення або виявлення з іншого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення; 2) прізвище, ім'я, по батькові (найменування) потерпілого або заявника; 3) інше джерело, з якого виявлені обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення; 4) короткий виклад обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, наведених потерпілим, заявником чи виявлених з іншого джерела; 5) попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення з зазначенням статті (частини статті) закону України про кримінальну відповідальність; 6) прізвище, ім'я, по батькові та посада службової особи, яка внесла відомості до реєстру, а також слідчого, прокурора, який вніс відомості до реєстру та/або розпочав досудове розслідування; 7) інші обставини, передбачені положенням про Єдиний реєстр досудових розслідувань.
35.        Беручи до уваги наведені правові норми, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з приводу того, що внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР є процесуальною дією, порядок вчинення якої унормований положеннями кримінального процесуального законодавства і не може розглядатися як владна управлінська функція. Відповідач у цих правовідносинах діє не як суб'єкт владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС, а як сторона кримінального провадження у розумінні КПК, що унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
36.        ВеликаПалата Верховного Суду критично оцінює доводи скаржника про те, що закриття провадження в адміністративній справі позбавляє позивача права на єдиний доступний засіб захисту своїх порушених прав.
37.        У частині першій статті 303 КПК визначено, які рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора можуть бути оскаржені на досудовому провадженні. Зі змісту цієї норми убачається, що нею не передбачено права оскаржити на цій стадії дії слідчого або прокурора щодо внесення відомостей до ЄРДР.
38.        За частиною другою цієї статті скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314 - 316 цього Кодексу.
39.        Таким чином, скарги на рішення, дії, чи бездіяльність слідчого або прокурора, які не можуть бути оскаржені у порядку частини першої статті 303 КПК під час досудового розслідування, можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у порядку КПК.
40.        У зв'язку з цим посилання скаржника на те, що єдиним доступним засобом захисту його прав є розгляд цього питання адміністративним судом, не можуть бути визнані обґрунтованими.
41.        ТакожВелика Палата Верховного Суду критично оцінює посилання скаржника на рішення Європейського суду з прав людини від 09 березня 2017 року у справі Кузьменко проти України (заява № 49526/07), які не можуть бути визнані обґрунтованими, оскільки у згаданій справі йдеться про недосконалість процедури оскарження рішення слідчого, передбаченого статтею 234 КПК від 28 грудня 1960 року (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин у справі «Кузьменко проти України»), особою, яка не є учасником кримінальної справи, в рамках якої проведено обшук її житла.
42.        У справі ж, яка переглядається, позивач є учасником кримінального провадження, водночас законом визначені порядок оскарження дій щодо внесення відомостей до ЄРДР і стадія, на якій учасник провадження може реалізувати таке право.
43.        Підсумовуючи викладене, суди першої та апеляційної інстанцій, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб'єктний склад, правильно застосували норми матеріального й процесуального права та обґрунтовано дійшли висновку про непоширення юрисдикції адміністративного суду на позов ОСОБА_3
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
44.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
45.        За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
46.        У справі, що переглядається, суди не допустили порушень норм матеріального і процесуального права, які б призвели до неправильного вирішення питання, а доводи, наведені у касаційній скарзі, їхніх висновків не спростовують.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
47.        Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
48.        ОскількиВелика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 2, 4, 5, 19, 345, 349, 350, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
П О С Т А Н О В И Л А :
 
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3залишити без задоволення.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк | | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | | Л. І. Рогач
| В. В. Британчук | | І. В. Саприкіна
| Д. А. Гудима | | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | | О. С. Ткачук
| О. Р. Кібенко | | В. Ю. Уркевич
| Л. М. Лобойко | | О. Г. Яновська