ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
28 листопада 2018 року
м. Київ
 
Справа № 401/169/16-ц
Провадження № 14-427цс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача СитнікО. М., 
 
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
учасники справи:
заявник - Управління економіки, ресурсів та розвитку міста виконавчого комітету Світловодської міської ради Кіровоградської області (далі - Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради; Міськрада),
заінтересована особа - головний державний виконавець відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції в Кіровоградській області (далі - головний державний виконавець УДВС ГТУЮ вКіровоградській області),
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради на ухвалу Апеляційного суду Кіровоградської області від 22 грудня 2016 року в складі колегії суддів Потапенка В. І., Черненко В. В., Франко В. А., 
 
у справі за скаргами Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради на дії головного державного виконавця УДВС ГТУЮ вКіровоградській області про скасування постанов про накладення штрафів та стягнення виконавчого збору,
 
УСТАНОВИЛА:
 
У вересні 2016 року Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради звернулося до суду із скаргами на дії головного державного виконавця УДВС ГТУЮ вКіровоградській області про визнання неправомірними дій та скасування постанов від 04 та 15 серпня 2016 року про накладення на Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради штрафів в розмірі 680,00 і 1 360,00 грн за невиконання рішення Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області за виконавчим листом від 14 липня 2016 року в справі № 401/169/16-ц, яким зобов'язано заявника укласти з ОСОБА_3 договір купівлі-продажу нежитлового приміщення площею 132,45 кв. м, що знаходиться на АДРЕСА_1 Кіровоградської області, а також про стягнення виконавчого збору в розмірі 2 040,00 грн у виконавчому провадженні № 51795830, посилаючись на те, що вони не могли добровільно виконати судове рішення, так як зазначене нерухоме майно належить на праві власності Міськраді, все майно якої перебувало під арештом, та державним виконавцем було оголошено заборону на його відчуження.
 
Ухвалою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 01 листопада 2016 року скарги задоволено. Визнано неправомірними дії головного державного виконавця УДВС ГТУЮ вКіровоградській області про накладення на Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради штрафів за невиконання судового рішення. Скасовано постанови головного державного виконавця УДВС ГТУЮ вКіровоградській області від 04 та 15 серпня 2016 року про накладення на Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради штрафів у розмірі 680,00 та 1 360,00 грн у виконавчому провадженні № 51795830.
 
Додатковою ухвалою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 17 листопада 2016 року визнано неправомірними дії головного державного виконавця УДВС ГТУЮ вКіровоградській області про стягнення виконавчого збору з Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради. Постанову головного державного виконавця УДВС ГТУЮ в Кіровоградській області від 03 серпня 2016 року у виконавчому провадженні № 51795830 про стягнення з Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради виконавчого збору в сумі 2 040,00 грн скасовано.
 
Ухвала та додаткова ухвала суду першої інстанції мотивовані тим, що Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради не виконало в добровільному порядку судове рішення з об'єктивних, поважних причин, що не було враховано державним виконавцем під час накладення штрафів та стягнення виконавчого збору.
 
Ухвалою Апеляційного суду Кіровоградської області від 22 грудня 2016 року ухвалу від 01 листопада 2016 року та додаткову ухвалу від 17 листопада 2016 року Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області скасовано, провадження у справі за скаргами Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради закрито.
 
Скасовуючи ухвалу та додаткову ухвалу суду першої інстанції, апеляційний суд керувався тим, що скарги не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки оскарження постанов державного виконавця про накладення штрафів та стягнення виконавчого збору належить до компетенції адміністративних судів.
 
У січні 2017 року Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради подало до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Апеляційного суду Кіровоградської області від 22 грудня 2016 року та залишити в силі ухвалу від 01 листопада 2016 року і додаткову ухвалу від 17 листопада 2016 року Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права.
 
Доводи, наведені в касаційній скарзі
 
Касаційна скарга мотивована тим, що справи за скаргами на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи посадової особи державної виконавчої служби розглядаються судом за загальними правилами, визначеними цивільним процесуальним законодавством. Законом установлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби, а тому це виключає юрисдикцію адміністративних судів у такій категорії справ.
 
Ухвалою судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 16 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
 
Ухвалою колегії суддів Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 10 липня 2017 року справу призначено до судового розгляду.
 
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Цивільний процесуальний кодекс України (далі - ЦПК України) викладено в новій редакції.
 
У вересні 2018 року справу передано до Верховного Суду.
 
Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України в редакції цього Закону провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи. 
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 12 вересня 2018 року справу передано на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга має бути задоволена частково з огляду на таке.
 
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
 
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом. 
 
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних,господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. 
 
05 жовтня 2016 року набрав чинності Закон України від 02 червня 2016 року № 1404-VIII«Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VIII) та зміни до ЦПК України, внесені відповідно до цього Закону.
 
На час виникнення спірних правовідносин, а також на момент звернення до суду першої інстанції із вказаними скаргами на дії державного виконавця, чинним був Закон України від 21 квітня 1999 року № 606-XIV «Про виконавче провадження» (далі - Закон № 606-XIV), згідно із статтею 1 якого виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
 
У пунктах 1, 7 частини другої статті 17 цього Законупередбачено виконавчі документи, які підлягали виконанню державною виконавчою службою, серед яких указано виконавчі листи, що видаються судами, і накази господарських судів, у тому числі на підставі рішень третейського суду та рішень Міжнародного комерційного арбітражного суду при Торгово-промисловій палаті і Морської арбітражної комісії при Торгово-промисловій палаті; постанови державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат, пов'язаних з організацією та проведенням виконавчих дій і накладенням штрафу.
 
Тобто примусовому виконанню підлягали не лише виконавчі документи, видані судами в передбачених законом випадках на виконання судових рішень, але й постанови державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат, пов'язаних з організацією та проведенням виконавчих дій і накладенням штрафу.
 
Гарантією прав фізичних і юридичних осіб у виконавчому провадженні є можливість оскарження дій або бездіяльності державних виконавців.
 
У частинах першій та другій статті 383 ЦПК України (тут і далі - у редакції, що була чинною на час звернення із скаргами) передбачалося, що сторони виконавчого провадження мають право звернутися до суду із скаргою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби під час виконання судового рішення, ухваленого відповідно до цього Кодексу, порушено їх права чи свободи.
 
У частині другій статті 384 ЦПК України вказано, що така скарга подається до суду, який видав виконавчий документ.
 
Справи за скаргами на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи посадової особи державної виконавчої служби розглядаються судом за загальними правилами ЦПК України з особливостями, встановленими статтею 386 цього Кодексу, за участю державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби, рішення, дія чи бездіяльність якої оскаржуються.
 
За результатами розгляду скарги суд постановляє ухвалу (частина перша статті 387 ЦПК України).
 
Тобто, і право на звернення із скаргою, і порядок її розгляду та постановлення ухвали пов'язані з наявністю судового рішення, ухваленого за правилами ЦПК України, та його примусовим виконанням.
 
Частиною першою статті 181 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб.
 
У частині шостій статті 181 КАС України (в указаній редакції) роз'яснено, що справи з приводу рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених пунктами 1?4 частини першої статті 18 цього Кодексу, розглядаються місцевим загальним судом як адміністративним судом, який видав виконавчий лист.
 
Згідно із частиною четвертою статті 82 Закону № 606-XIV рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами до суду, який видав виконавчий документ, а іншими учасниками виконавчого провадження та особами, які залучаються до проведення виконавчих дій, ? до відповідного адміністративного суду в порядку, передбаченому законом. 
 
У справі, яка переглядається, установлено, що 14 липня 2016 року Світловодський міськрайонний суд Кіровоградської області видав виконавчий лист № 401/169/16-ц, яким зобов'язав Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради укласти з ОСОБА_3 договір купівлі-продажу нежитлового приміщення площею 132,45 кв. м, що знаходиться на АДРЕСА_1 Кіровоградської області.
 
Постановами головного державного виконавця УДВС ГТУЮ в Кіровоградській області від 04 та 15 серпня 2016 року стягнуто з Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради штрафи у розмірі 680,00 та 1360,00 грн за невиконання без поважних причин рішення суду, що зобов'язує боржника вчинити певні дії, а також стягнуто постановою державного виконавця від 03 серпня 2016 року з Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради виконавчий збір у розмірі 2 040,00 грн.
 
Не погоджуючись з прийняттям державним виконавцем зазначених постанов, Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради звернулося до місцевого суду, який видав виконавчий лист, із скаргами в порядку ЦПК України, у яких просило визнати дії державного виконавця незаконними, а прийняті ним постанови від 03, 04 та 15 серпня 2016 року - скасувати.
 
Світловодський міськрайонний суд Кіровоградської області 05 жовтня 2016 року відкрив провадження в указаній справі, а ухвалами від 01 та 17 листопада 2016 року розглянув скарги Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради на дії головного державного виконавця УДВС ГТУЮ вКіровоградській області про скасування постанов про накладення штрафів та стягнення виконавчого збору, прийнявши рішення по суті.
 
З такими висновками місцевого суду не погодився Апеляційний суд Кіровоградської області, який у своїй ухвалі від 22 грудня 2016 року вказав про неможливість розгляду вказаних вимог у порядку цивільного судочинства та юрисдикцію адміністративних судів у цій справі.
 
Питання про відкриття провадження, розгляд і вирішення даної справи здійснювалися судом першої інстанції після набрання чинності Законом № 1404-VIII.
 
У частинах першій та третій статті 2 ЦПК України у редакції, що діяла на час звернення заявника із скаргами до суду, передбачено, що цивільне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та Закону України від 23 червня 2005 року № 2709-IV «Про міжнародне приватне право». Провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
Велика Палата Верховного Суду при перегляді судових рішень застосовує зазначене правило дії процесуальної норми у часі, відповідно до якої застосовується закон, чинний на час вчинення окремих процесуальних дій.
 
Визначення юрисдикції, у порядку якої має розглядатися спір, вирішується судом першої інстанції на такій стадії цивільного процесу, як відкриття провадження у справі, яка включає в себе дві взаємопов'язані дії: пред'явлення позову та прийняття його судом до свого провадження.
 
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 122 ЦПК України суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду в судах у порядку цивільного судочинства.
 
Отже, зміна законодавства після вчинення особою такої процесуальної дії, як пред'явлення позову (заяви, скарги), як невід'ємної складової відкриття провадження в справі, не тягне за собою можливості відмови у відкритті провадження, в тому числі й на момент вирішення питання про прийняття його судом, чи закриття такого провадження у випадку внесення нових приписів до процесуальних нормативно-правових актів після відкриття провадження у справі, під час її розгляду та вирішення, крім випадків, коли це прямо передбачено у законі.
 
На час звернення Управління економіки, ресурсів та розвитку Міськради із цими скаргами до суду (13 вересня 2016 року) Закон № 1404-VIIIне набув чинності, а діяв Закон № 606-XIV відповідно до частини четвертої статті 82 якого, а також статей 383, 384 ЦПК України, такі скарги мали розглядатися в порядку цивільного судочинства, оскільки під час розгляду справи в апеляційному та касаційному порядку перевірка дотримання норм процесуального законодавства судом першої інстанції здійснюється згідно з вимогами законодавства, чинного на час розгляду справи у суді першої інстанції, з урахуванням вимог як частини третьої статті 2 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій), так і частини третьої статті 3 ЦПК України (у редакції від 03 жовтня 2017 року), відповідно до яких провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи. Справа вирішувалася у суді першої інстанції.
 
Апеляційний суд, закриваючи провадження за скаргами та роз'яснюючи право заявнику на звернення із зазначеними вимогами у порядку адміністративного судочинства, залишив поза увагою наявну в матеріалах справи ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року про відмову Управлінню економіки, ресурсів та розвитку Міськради у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 109 КАС України, що набрала законної сили.
 
Отже, висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження за скаргами також закріплює й правову невизначеність щодо порядку оскарження рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби або приватного виконавця, порушує принцип єдності виконавчого провадження, тому ухвала апеляційного суду не може вважатися законною й обґрунтованою, підлягає скасуванню, а справа - направленню до апеляційного суду для продовження розгляду.
 
ВеликаПалата Верховного Суду звертає увагу, що з набранням чинності статтею 74 Закону України від 02 червня 2016 року № 1404-VIII «Про виконавче провадження» з 05 жовтня 2016 року такі позови пред'являються в порядку КАС України до відповідного адміністративного суду.
 
Оскільки розгляд справи не закінчено, питання про розподіл судових витрат не вирішується.
 
Керуючись статтями 258, 259, 400, 402, 403, 409, 411, 415, 416, 419 ЦПК України, ВеликаПалата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргу Управління економіки, ресурсів та розвитку міста виконавчого комітету Світловодської міської ради Кіровоградської області задовольнити частково.
 
Ухвалу Апеляційного суду Кіровоградської області від 22 грудня 2016 року скасувати, справу передати до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач    О. М. Ситнік
Судді:                                                Н. О. Антонюк    Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна  Н. П. Лященко
В. В. Британчук    О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима      Л. І. Рогач
В. І. Данішевська І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко   В. Ю. Уркевич
                                              В. С. Князєв  О. Г. Яновська