ПОСТАНОВА
Іменем України

20 листопада 2018 року 
Київ
справа №815/4223/16
адміністративне провадження №К/9901/58502/18
                                                    К/9901/58731/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Гончарової І.А., суддів - Ханової Р.Ф., Олендера І.Я.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) Державної прикордонної служби України та Південного офісу Держаудитслужби 
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.06.2018 (головуючий суддя - Кравець О.О., судді - Коваль М.П., Осіпов Ю.В.) 
у справі № 815/4223/16 
за позовом Військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) Державної прикордонної служби України
до Державної фінансової інспекції в Одеській області 
про визнання протиправною та скасування вимоги, 

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2016 Військова частина НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 (далі - Військова частина) звернулася до суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби (далі - Держаудитслужба), який є правонаступником Державної фінансової інспекції в Одеській області, про визнання протиправною та скасування вимоги № 15-08-23-14/5517 від 12.05.2016 щодо усунення вказаних в абзацах 2, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 та 16 порушень законодавства. 

Позов мотивовано тим, що відповідач за наслідками проведеної ревізії направив на адресу Військової частини вимогу від 12.05.2016 про усунення порушень. Вказана вимога не відповідає вимогам законодавства, а відповідач вийшов за межі наданих йому законодавством повноважень.

Постановою Одеського окружного адміністративного суд від 17.01.2017 (суддя -   Вовченко O.A.) у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.06.2018 апеляційну скаргу Військової частини задоволено частково: постанову суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправними та скасування вимог щодо усунення вказаних в абзацах 6, 10, 11 порушень законодавства вимоги відповідача від 12.05.2016 №15-08-23-14/5517 «Щодо усунення порушень законодавства» скасовано та прийнято у цій частині нове судове рішення:
Адміністративний позов Військової частини про визнання протиправними та скасування вимог від 12.05.2016 № 15-08-23-14/5517 «Щодо усунення порушень законодавства», вказаних в абзацах 6, 10, 11 задоволено.
Визнано протиправними та скасовано вимоги від 12.05.2016 № 15-08-23-14/5517 «Щодо усунення порушень законодавства», вказані в абзацах 6,10,11.
В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17.01.2017  залишено без змін.

Не погодившись із судовими рішеннями, Військова частина та Держаудитслужба звернулися з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, позивач просив скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суд від 17.01.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.06.2018 в частині відмови у задоволенні позову та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі. Натомість відповідач просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суд від 17.01.2017.

Касаційний розгляд справи проведено в порядку письмового провадження відповідно до пункту 2 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з неприбуттям жодного з учасників справи у судове засідання, належним чином повідомлених про дату, час і місце судового засідання.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційних скарг, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Військової частини підлягає задоволенню, а касаційна скарга Держаудитслужби – частковому задоволенню з огляду на таке.

З матеріалів справи вбачається, що Державною фінансовою інспекцією в Одеській області України відповідно до п. 1.1.6.1 Плану контрольно-ревізійної роботи на ІV квартал 2015 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Військової частини за період з 01.01.2013 по 30.11.2015, за наслідками якої складено акт від 31.03.2016.

12.05.2016 відповідачем на підставі акта ревізії прийнято вимогу № 15-08-23-14/5517 про усунення порушень виявлених ревізією.
Зокрема, в оскаржених пунктах вимоги зазначено:
2) В порушення ст. 15  Закону України «Про оплату праці», абз. 2 ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 9 Закону України «Про колективні договори, абз. 2 п. 6 розд. 2 п. 3.1 Колективного договору між керівництвом в/ч 1474 ДПСУ та профспілковою організацією працівників Ізмаїльського прикордонного загону ДІІСУ на 2012-2015 роки, п. 4.1.7 Колективного договору в/ч МСЧ ДІІСУ м. Ізмаїл, Положення про преміювання працівників Навчально-тренувального центру МО (в/ч НОМЕР_2 ) за основні результати діяльності (Додаток 5 до пп. 3 п. 4.1 Колдоговору між НТЦ МО (в/ч НОМЕР_2 ) в місяць оголошення догани працівникам військових частин НОМЕР_1 , 1499, НТЦ МО за 2013-2015 роки проведено нарахування та виплата премій, в сумі 18,06 тис. грн. (реєстр осіб в Додатку 21 до акту), на яку зайво перераховано ЄСВ в сумі 6,56 тис. грн., чим заподіяно збитки державному бюджетові на суму 24,62 тис. грн.

5) В порушення ч. 1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» допущено випадки завищення на 24 добо-дач осіб на харчуванні, що призвело до збитків державному бюджету за листопад 2015 року на загальну суму 0,52 тис. грн.

6) В порушення вимог п. 1.3 р. 1 Правил виписування рецептів та вимог-замовлень на лікарські засоби і вироби медичного призначення, Порядку відпуску лікарських засобів і виробів медичного призначення з аптек та їх структурних підрозділів, Інструкції про порядок зберігання, обліку та знищення рецептурних бланків та вимог-замовлень, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19.07.2005 № 360, п. 16 Інструкції щодо заповнення форми первинної облікової документації № 025/о Медична карта амбулаторного хворого, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України від 14.02.2012 № 110, за 2013-2015 роки безпідставно списано медикаментів на лікування амбулаторних хворих в/ч 1474 тa МСЧ ДПСУ (Реєстри в Додатках 41-42 до акту) та заподіяно збитків на загальну суму 8,3 тис. грн.;

9) Проведеною в ході ревізії інвентаризацією матеріальних активів в підрозділах в/ч 1474, МСЧ ДПСУ м. Ізмаїл і НТЦ МО (в/ч НОМЕР_2 ) встановлено, що в порушення ч. 1 ст. 3, ст. 9, 10 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» не забезпечено належне збереження військового майна, у зв`язку з чим встановлено лишків товарно-матеріальних цінностей на загальну суму 4,85 тис. грн. і недостач на загальну суму 216,3 тис. грн., з якої недостача товарно-матеріальних цінностей на суму 48,46 тис. грн. і тепловізора балансовою вартістю 167,84 тис. грн., у матеріально-відповідальної особи ОСОБА_1 .
Зокрема, у військового службовця Болградського ВПС ОСОБА_1 на момент ревізії встановлено нестачу тепловізора PHANTOM IR XR 5273 у кількості 1 шт., балансовою вартістю 167,84 тис. грн., проте як встановлено в ході ревізії втрата тепловізора була виявлена в/ч НОМЕР_1 самостійно у грудні 2015 року до початку ревізії; згідно з наданою в/ч НОМЕР_1 в ході ревізії інформацією проводилось службове розслідування, про втрату тепловізора була повідомлена прокуратура Білгород-Дністровського гарнізону, проте в/ч НОМЕР_1 на момент виявлення факту втрати тепловізора інвентаризації проведена не була, в бухгалтерському обліку вказаний тепловізор обліковувався на балансі включно до кінця ревізії, чим недотримані вимоги ст. 9, 10 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні». В ході ревізії частково проведено відшкодування недостач на суму 48,46 тис. грн., і оприбутковано лишки на суму 4,85 тис. грн.

10)  Інвентаризаціями у відділенні охорони здоров`я в/ч 1474 виявлено 405 упаковок АЛПЕ тілесного антибактеріального з іонами срібла ХL (76*50мм) № 5 вартістю 6,77 тис. грн., термін придатності якого минув 09.12.2014 (отримане 19.11.2015  в порядку централізованого постачання на підставі наряду № 33/180-15 від 18.11.2015 з центрального клінічного госпіталю ДПС України), у зв`язку з чим за 2015 рік заподіяно збитки в сумі 6,77 тис. грн.

11)  В аптеці медико-санітарної частини ДПСУ м. Ізмаїл у підзвіті начальника аптеки ОСОБА_2 станом на 21.03.2016 встановлено в наявності бинти марлеві медичні стерильні 5м х 10 см. в кількості 1201 шт. на суму 1,32 тис. грн. з терміном придатності до 01.02.2008, а також бинти стерильні 5 м. х 10 см і 10 м х 14 см, 10 м х 16 см в кількості 3547 шт. на суму 4,06 тис. грн., які вироблені у 2003-2004 роках, проте на пакуванні цих бинтів не вказані терміни зберігання та кінцевий термін зберігання.

12)  В порушення ст. 11, ч. 2 ст. 22, п. 8 ст. 28, ст. 32 Закону України «Про здійснення державних закупівель» при проведенні процедури відкритих торгів за предметом закупівлі 10.51.4 «Сир сичужний та кисломолочний сир» (сир твердий) у 2015 році не оформлено належним чином  рішення комітету з конкурсних торгів в/ч НОМЕР_1 щодо вибору переможця, а саме не проведено документальне підтвердження проведення процедури оцінки пропозицій учасників з необхідним підрахунком балів учасників, Стандартної документації конкурсних торгів, затвердженої наказом Міністерства економіки України від 26.07.2010 № 919 та розділу V  «Оцінка пропозицій конкурсних торгів та визначення переможця», відсутній протокол оцінки. Також в порушення п. 2 ст. 31 Закону про закупівлі в/ч НОМЕР_1 укладено договір від 19.10.2015 на закупівлю товарів за державні кошти між військовою частиною НОМЕР_1 та ФОП « ОСОБА_3 » на суму 152,0 тис. грн. (з ПДВ).

13)  В порушення пп. 1.4.1 п. 6 розд. ІІІ Документації з конкурсних торгів учасником торгів за предметом закупівлі 10.51.3 «Масло вершкове та молочні пасти» ТОВ «Екоіллічпродукт» не надано в пакеті документів на участь в торгах довідки з усіх обслуговуючих банків; в порушення ст. 11, п. 3 ч. 1 ст. 29, ст. 32 Закону України «Про здійснення державних закупівель» пропозиція конкурсних торгів ТОВ «Екоіллічпродукт» не відповідає вимогам ДКТ та не відхилена як така, що не відповідає умовам документації конкурсних торгів; в порушення ч. 1 ст. 30 Закону про закупівлі конкурсні торги не відмінені через допущення до оцінки пропозицій менше ніж двох учасників; в порушення п.2 ст.31 Закону про закупівлі було укладено договір від 19.10.2015 року на закупівлю товарів за державні кошти між в/ч НОМЕР_1 і ТОВ «Екоіллічпродукт» на суму 297,0 тис. грн. (з ПДВ).

14)  В порушення п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2011 року № 373 «Про встановлення надбавки педагогічним працівникам дошкільних, позашкільних загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладів, вищих навчальних закладів І-ІІ рівня акредитації, інших установ і закладів незалежно від їх підпорядкування» внаслідок неправильного нарахування надбавки за престижність праці педагогічним працівникам ними втрачено доходів за 2013-2015 роки у загальній сумі 14,18 тис. грн.

15)  В порушення постанови Кабінету Міністрів України від 30.09.2009 №1073 «Про підвищення заробітної плати працівникам бібліотек», Порядку виплати доплати за вислугу років працівникам державних та комунальних бібліотек, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.01.2005 №84, завідувачу бібліотеки в/ч 1499 не встановлено та не виплачувалась надбавка за особливі умови роботи в розмірі 50% від окладу, у зв`язку з чим за період з січня 2013 року по березень 2014 року втрачено доходів фізичною особою в сумі 9,2 тис. грн.

16) В порушення п. 27 Положення про інвентаризацію військового майна у Збройних силах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.2000 №748, п.6.9 розділу VІ Інструкції про інвентаризацію військового майна у Державній прикордонній службі України затвердженої наказом Адміністрації прикордонної служби України від 24.09.2012 № 755, п. 1.4, п. 1.15 розділу 1 п. 17.1 Інструкції з інвентаризації матеріальних цінностей, розрахунків та інших статей балансу бюджетних установ, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 30.10.1998 № 90, п. 5 р. 1, п. 2.5 р. ІІ, п. 4 р. 4 Положення про інвентаризацію активів та зобов`язань, яке затверджене наказом Міністерства фінансів України від 02.09.2014 р. № 879, належним чином не були оформлені  перевірки продуктів харчування на складах та списання природного убутку продуктів харчування на суму 11,97 тис. грн.  

На підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 15 пункту 6 пункту 7 Положення про Державну фінансову інспекцію України, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами відповідач зобов`язав «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку» та надати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків.

На час виникнення спірних правовідносин правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні внормовувались положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) та приписами Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України N499/2011 від 23.04.2011.

Відмовивши в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив із того, що в оскаржуваних пунктах вимоги відповідача зазначено про виявлені збитки та їхній розмір. В той час як збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Натомість суд апеляційної інстанції, частково задовольнивши адміністративний позов, послався на те, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. 

Визначення механізму усунення порушень, пред`явлених вимогами за результатами ревізії не входить до компетенції органів державного фінансового контролю, об`єкт контролю самостійно визначає шляхи усунення порушень згідно з чинним законодавством України. Вимоги органу фінансової інспекції, вказані в абзацах 6, 10, 11 є неправомірними, оскільки:
- щодо абзацу 6 - відсутні докази, що фельдшером відділення охорони здоров`я в/ч 1474 не зроблені записи про призначення лікарських засобів чи виробів медичного призначення в медичній документації та зроблено висновок, що фельдшером відділення охорони здоров`я допущені саме порушення п. 1.1, 1.4 р. 1 Правил виписування рецептів та за 2013-2015 роки безпідставно списано медикаментів на лікування амбулаторних хворих в/ч 1474 та МСЧ ДПСУ (Реєстри в Додатках 41-42 до акта) та заподіяно збитків на загальну суму 8,3 тис. грн., так як за наявності чинного рецепту не можна вважати безпідставним списання медикаментів, яке є похідною дією щодо відображення операції у бухгалтерському обліку;
- щодо абзацу 10, 11 - не вказано, які порушення законодавства допустила в/ч НОМЕР_1 та не зазначено винних осіб у порушенні законодавства.

В інших абзацах 2, 5, 9, 12-16 вимога відповідача від 12.05.2016 була заявлена в порядку, в межах повноважень та у спосіб, встановлені Законом № 2939-XII, так як наявні порушення законодавства з боку підконтрольної установи, а не зазначення у вимозі винних осіб не може слугувати окремою підставою того, щоб вважати вимогу протиправною.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду дійшла наступного висновку.

Аналіз Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Положення про Державну фінансову інспекцію України дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушень Військовою частиною вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків Державному бюджету, окремим працівникам позивача (пункти 14, 15), визначено розмір цих збитків, виявлено недоліки в організації роботи медико-санітарної частини, порушення оформлення документів бухгалтерського обліку, тощо. При цьому, пославшись на наявність збитків, завданих Державному бюджету чи окремим працівникам Військової частини, відповідач не зобов`язав підконтрольну установу відшкодувати завдані збитки, обмежившись неконкретизованим посиланням на необхідність усунути виявлені порушення.

По суті, оскаржувані позивачем пункти вимоги відтворюють висновки відповідача, викладені в акті ревізії від 31.03.2016 щодо виявлених, на думку Держаудитслужби, порушень в організації фінансово-господарської діяльності Військової частини та здійсненні оплати труда найманих працівників позивача.

Водночас, вимога, зміст якої обмежено переліком встановлених порушень, не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання Військовою частиною для усунення виявлених порушень.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової незалежно від форми документа, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку» та надати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків.

Додатково про обов`язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави. 

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення згідно з вимогами чинного законодавства відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів, неналежної, на думку відповідача, оплати праці найманих працівників, тощо.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене  в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи з правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. 

З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Правову позицію щодо необхідності врахування судами змісту вимог Держаудитслужби  викладено в постановах Верховного Суду від 08.05.2018 у справі №826/3350/17 та від 11.09.2018 у справі №825/1481/16.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно зі статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, 

П О С Т А Н О В И В:
 
Касаційну скаргу Військової частини НОМЕР_1 (Ізмаїльський прикордонний загін) Державної прикордонної служби України задовольнити, касаційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби задовольнити частково.

Постанови Одеського окружного адміністративного суд від 17.01.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.06.2018 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) Державної прикордонної служби України до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги № 15-08-23-14/5517 від 12.05.2016 щодо усунення вказаних в абзацах 2, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 та 16 порушень законодавства задовольнити. 

Визнати протиправними та скасувати пункти 2, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 та 16 вимоги Південного офісу Держаудитслужби № 15-08-23-14/5517 від 12.05.2016 «Щодо усунення порушень законодавства».

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                               І.А. Гончарова 

Судді                                                                                                                   І.Я. Олендер

                                                                                                                      Р.Ф. Ханова