ПОСТАНОВА
Іменем України

24 січня 2019 року 
Київ
справа №820/16628/14
адміністративне провадження №К/9901/1654/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Ізюмського міськрайонного центру зайнятості про визнання бездіяльності протиправною та стягнення моральної шкоди за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову   Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Рубан В.В. від 08 квітня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Зеленського В.В., П'янової Я.В., Чалого І.С. від 02 липня 2015 року
 
В С Т А Н О В И В :

У вересні 2014 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Ізюмського міськрайонного центру зайнятості, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: визнати дії Ізюмського міськрайонного центру зайнятості щодо неналежного виконання умов договору про професійне навчання безробітного неправомірними та стягнути моральну шкоду.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що неправомірні дії відповідача полягають у підписанні договору про професійне навчання безробітного із позивачем від 21 липня 2014 року та нездійсненні контролю відносно умов навчання та проживання позивача, що спонукало його займатися діяльністю, що не передбачена цим договором. Внаслідок бездіяльності Ізюмського міськрайонного центру зайнятості йому спричинено моральну шкоду, яку він оцінює в розмірі 50000,00 грн і яку просить стягнути з відповідача.
Постановою   Харківського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2015 року, в задоволенні позову ОСОБА_2 відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанції дійшли висновку, що відповідачем виконано обов'язки за договором про професійне навчання безробітного від 21 липня 2014 № 203314072100001. Крім того, умовами цього договору не визначено здійснення центром зайнятості контролю за виконанням робочих планів та робочих навчальних програм, дотриманням строків навчання безробітних, умовам навчання, проживання безробітних. 
На постанову Харківського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2015 року позивачем ОСОБА_2 подано касаційну скаргу з доповненнями в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд.
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій однобічно та неповно дослідили обставини справи, не застосували до спірних правовідносин пункт 2.9 Порядку професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації зареєстрованих безробітних № 318/655 від 31 травня 2013 року, щодо здійснення територіальними органами Державної служби зайнятості контролю за умовами навчання та проживання безробітних під час проходження ними професійного навчання. Як наслідок, ухвалили незаконні та  необґрунтовані судові рішення.
Ізюмський міськрайонний центр зайнятості подав заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_2 у якому зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, а тому відсутні підстави для їх скасування, доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій. Просить касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Касаційна скарга подана 31 липня 2015 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 вересня 2015 року відкрито касаційне провадження у справі № 820/16628/14, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Верховний Суд ухвалою від 14 лютого 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 820/16628/14 та призначив її до розгляду ухвалою від 21 січня 2019 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 22 січня 2019 року.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те, що ОСОБА_2 02 липня 2014 року звернувся з заявою про сприяння в працевлаштуванні до Ізюмського міськрайонного центру зайнятості, та йому було поновлено статус безробітного відповідно до частини першої статті 43 Закону України «Про зайнятість населення».
Так, 21 липня 2014 року між ОСОБА_2 та Ізюмським міськрайонним центром зайнятості укладено договір про професійне навчання безробітного № 203314072100001.
Наказом директора Харківського      центру професійно-технічної освіти державної служби зайнятості від 22 липня 2014 року № 170-З-СНН ОСОБА_2 зарахований до складу навчальної групи № 32-ІН-ХІІ/14 на строк навчання з 22 липня 2014 року до 03 листопада 2014 року.
02 вересня 2014 та повторно 01 жовтня 2014 року ОСОБА_2 звернувся до Ізюмського міськрайонного центру зайнятості з заявами про розірвання договору про професійне навчання у зв'язку з тим, що ХЦПТО ДСЗ не має відповідного кадрового та матеріального забезпечення слюсарів ремонтників.
Листом від 19 вересня 2014 № 01-37/1653, центром зайнятості запропоновано позивачу прибути для підписання додаткової угоди про дострокове розірвання договору від 21 липня 2014 № 20331407210001.
Крім того, Ізюмським міськрайонним центром зайнятості листом від 15 жовтня 2014 № 01-37/1828 позивачу роз'яснено, що договір про професійне навчання безробітного від 21 липня 2014 року № 203314072100001, укладений позивачем
з Ізюмським міськрайонним центром зайнятості, не передбачає здійснення контролю за виконанням робочих планів та робочих навчальних програм, дотриманням строків навчання безробітних, умовами навчання, проживання безробітних, через що договір не може бути розірваний на підставах запропонованих позивачем. Також відповідачем зазначено, що наказом Харківського центру професійно-технічної освіти державної служби зайнятості від 26 серпня 2014 року № 246-В-СНН позивача відраховано з числа слухачів групи № 32-ІН-ХІІ/14 професійно - технічного навчання за професією слюсар - ремонтник з поважної причини, претензій матеріального характеру центр зайнятості не має. 
Відповідно до витягу з наказу директора Ізюмського міськрайонного центру Іванова В.А. «Про прийняті рішення по особі» від   10 листопада 2014 року реєстрацію ОСОБА_2, як безробітного, припинено.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова   Харківського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2015 року та    ухвала   Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2015 року відповідають не повністю, а викладені в касаційній скарзі вимоги скаржника є   частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої   статті 2 КАС України   (у редакції, чинній на дату звернення позивача до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності    Конституцією   чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За правилами частини першої   статті 17 КАС України   (у редакції, чинній на момент прийняття цієї постанови) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб'єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої   статті 4 КАС України).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.
Наведене узгоджується з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб'єктів владних повноважень.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16.
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно із частиною першою   статті 15 ЦК України   кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Одним зі способів захисту цивільного права є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини першої   статті 16 ЦК України).
Відповідно до пункту 1 частини першої   статті 15 ЦПК України   (у редакції, чинній на дату звернення позивача до суду) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
У справі, що розглядається, підставою для звернення до адміністративного суду стало укладення між ОСОБА_2 та Ізюмським міськрайонним центром зайнятості,    договору про професійне навчання безробітного № 203314072100001, який володіє ознаками цивільно-правового договору, і не належне, на думку позивача, його виконання з боку відповідача.
На думку суду касаційної інстанції, у спірних правовідносинах суб'єкт владних повноважень не виконував владно-управлінські повноваження, а виступав як учасник договірних відносин.
Ураховуючи суб'єктний склад цієї справи й те, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з неналежним виконанням умов договору про професійне навчання безробітного, який володіє ознаками цивільно-правової угоди, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що цей спір не є публічно-правовим, а випливає із договірних відносин і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства. 
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.
Отже, суди попередніх інстанцій, враховуючи суть спірних правовідносин, помилково дійшли висновку про розгляд справи в порядку адміністративного судочинства, оскільки у цих спірних правовідносин позивач фактично заявляє вимоги щодо стягнення моральної шкоди, які йому завдані неналежним виконанням умов договору.
Відповідно до положень пунктів третього та четвертого частини другої статті 245 КАС України, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій або визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Вимоги, які заявлені позивачем ОСОБА_2, стосуються визнання дій Ізюмського міськрайонного центру зайнятості неправомірними, щодо неналежного виконання умов договору про професійне навчання безробітного та стягнення моральної шкоди. Однак, ним не зазначено, яким шляхом мають бути відновленні його права, тобто, які саме дії суд має зобов'язати вчинити відповідача за приписами ст. 245 КАС України. Натомість, самостійною вимогою позивача є стягнення моральної шкоди.
Частиною першою статті 22 Цивільного кодексу України встановлено, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
Відповідно до статті 23 Цивільного кодексу України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав; моральна шкода полягає у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім'ї чи близьких родичів; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку із знищенням чи пошкодженням її майна; у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.
Згідно зі статті 1167 Цивільного кодексу України моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
З огляду на вказане, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що цей спір є приватно-правовим, який стосується, на думку позивача, неналежного виконання умов договору про професійне навчання безробітного та стягнення моральної шкоди, і не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема,  законодавчого  закріплення  механізмів  (процедур),  які створюють  реальні  можливості  для здійснення кожним громадянином прав  і  свобод  (абзац   четвертий   підпункту   3.2   пункту 3 мотивувальної частини  Рішення  Конституційного  Суду  України від 24 грудня 2004 року  №  22-рп/2004).  До  таких механізмів  належить  структурована  система судів і види судового провадження,  встановлені  державою. Судовий захист вважається найбільш  дієвою  гарантією  відновлення  порушених  прав і свобод людини і громадянина. 
У рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125  Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення  найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах. 
Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено,   що  судова  влада  реалізується  шляхом  здійснення правосуддя у рамках відповідних судових  процедур,  в  системі  судів загальної юрисдикції (частина перша статті 3) діють  спеціалізовані  суди (частини друга,  третя статті 17,  стаття 18), до яких належать господарські,  адміністративні суди (частини друга, третя статті 21,  частина  третя  статті  26,  частина  друга статті 31). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет   спірних  правовідносин  і  властива  для  його  розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
На підставі  положень  Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів   державної   влади,   органів   місцевого самоврядування,  посадових  і службових осіб (частина друга статті 55)  в  Україні  утворено  окрему  систему  судів адміністративної  юрисдикції.  Захист  прав,  свобод  та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень  визначено як  безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом,  що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. 
Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави  стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень між загальними і спеціалізованими судами підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист. 
Частиною другою   статті 6 КАС України   передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів»   встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до   статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"   суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод   від 04 листопада 1950 року (далі за текстом - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (рішення Європейського суду з прав людини  у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1975 року («Golder v. the United Kingdom» № 4451/70). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Станєв проти Болгарії» від 17 січня 2012 року («Stanev v. Bulgaria» № 36760/06).
Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення від 25 лютого 1993 року у справі «Доббертен проти Франції» зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 88/1991/340/413).
Враховуючи вищенаведене, суд касаційної інстанції вважає, що за предметом спору, такий має розглядатися в порядку цивільного судочинства, оскільки стосується захисту порушених, невизнаних чи оспорюваних прав позивача, що виникають із цивільних правовідносин.
Відповідно до частини першої   статті 354 КАС України   суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених   статтею 19 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
На підставі викладеного, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що судові рішення у цій справі підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
Керуючись статтями   238,   239,   341,   345,   349,   354,   356,   359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2015 року скасувати.
Провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Ізюмського міськрайонного центру зайнятості про визнання бездіяльності протиправною та стягнення моральної шкоди закрити.
Роз'яснити, що спір може бути розглянуто за правилами цивільного судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                                                                                         М.І. Гриців 
                                                                                                                                                                        Н.В. Коваленко