П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
 
6 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 488/3005/17
Провадження № 14-620цс18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Лященко Н. П., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С.,              Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Миколаївської міської ради на постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 20 квітня 2018 року (судді Коломієць В. В., Данилова О. О.,   Шаманська Н. О.) у цивільній справі за позовом ОСОБА_3 до Вітовської районної ради Миколаївської області, Миколаївської міської ради, релігійної громади Української православної церкви про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування,
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Вітовської (Жовтневої) районної ради Миколаївської області, Миколаївської міської ради, релігійної громади Української православної церкви (далі - УПУ) про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування. 
Позовну заяву мотивовано тим, що 5 липня 2002 року він придбав на підставі договору купівлі-продажу у Регіонального відділення Фонду державного майна України по Миколаївській області нежитлове приміщення площею 2,6 кв. м (6/10000 цілісного майнового комплексу), яке розташоване за адресою: АДРЕСА_1. Рішенням Жовтневої (Вітовської) районної ради Миколаївської області від 7 червня 2013 року № 16 надано згоду на передачу частини земельної ділянки площею 0,5 га, що розташована по АДРЕСА_1 та перебуває у постійному користуванні Жовтневої районної ради Миколаївської області, для обслуговування майнового комплексу районного будинку культури територіальній громаді м. Миколаєва для подальшої передачі релігійній громаді Миколаївської єпархії УПЦ для проектування та будівництва храму.  
Рішенням Миколаївської міської ради від 17 березня 2016 року № 3/39 затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки загальною площею 5 тис. кв. м за рахунок земельної ділянки, відведеної рішенням міської ради від 31 жовтня 2013 року № 34/26, у тому числі 5 тис. кв. м під будівництво, зарахувавши її до земель громадської забудови, для будівництва та подальшого обслуговування храму по АДРЕСА_2. Вказаним рішенням міської ради також передано у постійне користування релігійній громаді УПЦ земельну ділянку площею 5 тис. кв. м для будівництва та подальшого обслуговування храму по АДРЕСА_2. 
Посилаючись на те, що зазначені рішення районної та міської рад порушують його права як співвласника цілісного майнового комплексу районного будинку культури на користування земельною ділянкою для обслуговування його частки у цьому майні, ОСОБА_3 просив суд визнати їх протиправними та скасувати. 
Ухвалою Корабельного районного суду м. Миколаєва від 8 лютого 2018 року провадження в справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). 
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги ОСОБА_3 не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки з їх змісту вбачається, що позивач оскаржує рішення органу місцевого самоврядування як суб'єкта владних повноважень, а тому цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Постановою Апеляційного суду Миколаївської області від 20 квітня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 задоволено, ухвалу Корабельного районного суду м. Миколаєва від 8 лютого 2018 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Скасовуючи ухвалу районного суду та повертаючи справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що позовні вимоги ОСОБА_3 підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки він оспорює рішення органів місцевого самоврядування не з метою захисту своїх прав як учасника адміністративних правовідносин, а для захисту своїх речових прав як співвласника цілісного майнового комплексу.
У касаційній скарзі Миколаївська міська рада, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржувану постанову апеляційного суду скасувати й залишити в силі ухвалу суду першої інстанції. 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що справа підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки не врахував, що рішення органів місцевого самоврядування, які оспорює позивач, були прийняті на підставі пункту «в» частини першої статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), згідно з яким до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу. У зв'язку із цим оскарження таких рішень органів місцевого самоврядування передбачає перевірку правомірності дій місцевих рад, які здійснили управлінські функції на основі законодавства. А тому цей спір відноситься до юрисдикції адміністративних судів, як правильно вказав суд першої інстанції. Зазначене також узгоджується з Рішенням Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Крім того,  апеляційний суд не звернув уваги на роз'яснення, надані судам у пункті 12 постанови пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня            2013 року № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів», згідно з яким органи місцевого самоврядування у земельних відносинах з громадянами та юридичними особами, у тому числі щодо вирішення питань розпорядження, передачі у власність, у користування земельних ділянок, а також їх вилучення, виступають як суб'єкти владних повноважень. Земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду від 25 червня 2018 року відкрито касаційне провадження в справі.
Відзив на касаційну скаргу не надходив. 
Відповідно до частини шостої статті 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
Згідно із частинами першою та четвертою статті 404 ЦПК України питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи. Про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу, зокрема, з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п'ятій або шостій статті 403 цього Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 5 грудня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки Миколаївська міська рада оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної та суб'єктної юрисдикції. 
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 14 січня 2019 року зазначену справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у письмовому провадженні).
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених частиною шостою статті 403 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судова юрисдикція - це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі визначеного законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин. 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ. 
Згідно із частиною першою статті 19 ЦПК України (тут і надалі у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім випадків, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Разом з тим відповідно до частини першої статті 19 КАС України (тут і надалі у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 цього Кодексу). 
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Порівняльний аналіз змісту статті 19 ЦПК України та статті 19 КАС України у сукупності дає підстави для висновку, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
Згідно зі статтею 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. 
Статтею 123 ЗК України встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування і визначено органи, уповноважені розглядати ці питання. 
З аналізу зазначених норм можна дійти висновку про те, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про надання земельної ділянки у користування подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
При цьому оспорювання рішення органу місцевого самоврядування як суб'єкта владних повноважень поглинається спором про речове приватне право, яке могло належати особі до звернення до органу місцевого самоврядування або виникнути в результаті реалізації рішення органу місцевого самоврядування, але захист такого права відбувається у порядку цивільного судочинства.
Отже, з урахуванням викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Аналогічний висновок вже висловлювався Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 6 червня 2018 року (справа № 308/6914/16-ц), 22 серпня         2018 року (справа № 539/3192/16-ц), 28 серпня 2018 року (справа № 522/18500/13-а).
У справі, яка розглядається, позивач оскаржує рішення Жовтневої (Вітовської) районної ради Миколаївської області від 7 червня 2013 року № 16 «Про надання згоди на передачу частини земельної ділянки майнового комплексу районного будинку культури територіальній громаді м. Миколаєва» та рішення Миколаївської міської ради від 17 березня 2016 року № 3/39 «Про вилучення, надання, передачу за фактичним землекористуванням, продовження строку користування земельними ділянками юридичними особами, громадянами, зміну цільового призначення земельної ділянки та внесення змін до рішень міської ради та виконкому міської ради по Корабельному району м. Миколаєва» щодо передачі релігійній громаді УПЦ в постійне користування земельної ділянки для будівництва та подальшого обслуговування храму.
Позивач вважає, що оскаржувані рішення порушують його права як співвласника цілісного майнового комплексу районного будинку культури на користування спірною земельною ділянкою для обслуговування його частки у цьому майні.
З урахуванням зазначених обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що між сторонами існує спір щодо речових прав сторін на земельну ділянку, який підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.  
Отже, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для скасування ухвали суду першої інстанції про закриття провадження в справі.
Відповідно до статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
Ураховуючи викладене, ВеликаПалата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення  апеляційної інстанції - без змін.
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки в цьому випадку оскаржуване судове рішення підлягає залишенню без змін, розподілу судових витрат ВеликаПалата Верховного Суду не здійснює.
Керуючись статтями 400, 402-404, 409, 410, 416ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Миколаївської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 20 квітня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   Н. П. Лященко |
Судді: | | Н. О. Антонюк | | Л. М. Лобойко
| | С. В. Бакуліна | | О. Б. Прокопенко
| | В. В. Британчук | | Л. І. Рогач
| | Д. А. Гудима | | І. В. Саприкіна
| | В. І. Данішевська | | О. М. Ситнік
| | О. С. Золотніков | | В. Ю. Уркевич
| | О. Р. Кібенко | | О. Г. Яновська
| | В. С. Князєв | |