П О С Т А Н О В А

Іменем України
          
21 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 127/9967/17
Провадження № 14-373цс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Лященко Н. П., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Вінницької міської ради на ухвалу Апеляційного суду Вінницької області від 08 вересня 2017 року у складі колегії суддів Медвецького С. К., Сала Т. Б., Стадника І. М.у цивільній справі за позовом ОСОБА_3 у власних інтересах та інтересах ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 до Виконавчого комітету Вінницької міської ради про визнання протиправним рішення міської ради та зобов'язання вчинити дії    і
ВСТАНОВИЛА:
У травні 2017 року ОСОБА_3 звернулась до суду у своїх інтересах та інтересах ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 з позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради про визнання протиправним рішення відповідача та зобов'язання вчинити дії. 
Позовну заяву мотивовано тим, що 22 лютого 2017 року ОСОБА_3 у своїх інтересах та інтересах дітей ОСОБА_4, ОСОБА_5 та чоловіка ОСОБА_6 подала до Виконавчого комітету Вінницької міської ради заяву та документи на приватизацію квартири АДРЕСА_1, зокрема технічний паспорт, виготовлений 02 грудня 2016 року Приватним підприємством «Бабурбудпро» (далі - ПП «Бабурбудпро»).
02 березня 2017 року Виконавчий комітет Вінницької міської ради прийняв рішення № 520, яким відмовив у приватизації квартири, що належить до державного житлового фонду, обґрунтовуючи це тим, що заявник подав технічний паспорт на квартиру, який виготовлений з порушенням закону.
Вважаючи, що відповідач не мав підстав для відмови у приватизації квартири, ОСОБА_3 просила визнати протиправним зазначене рішення та зобов'язати Виконавчий комітет Вінницької міської ради повторно розглянути заяву про оформлення передачі в приватну спільну часткову власність квартири на підставі поданих 22 лютого 2017 року документів. 
Рішенням Вінницького міського суду Вінницької області від 01 серпня 2017 року в задоволенні позову ОСОБА_3 відмовлено. 
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що первинна інвентаризація спірної квартири проводилась у 2009 році Комунальним підприємством «Вінницьке міське бюро технічної інвентаризації», а технічний паспорт, виготовлений ПП «Бабурбудпро» 02 грудня 2016 року, свідчить про формування нової інвентаризаційної справи того об'єкта, інвентаризація якого вже проводилась.  
Ухвалою Апеляційного суду Вінницької області від 08 вересня 2017 року рішення суду першої інстанції скасовано, провадження у справі закрито, роз'яснено позивачу право звернутися до суду у порядку адміністративного судочинства.  
Ухвалу суду апеляційної інстанції мотивована тим, що ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради щодо визнання протиправною відмови у приватизації квартири, предмет спору стосується процедури розгляду такого питання, натомість вимоги про право у справі не заявлялось. За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що у спірних правовідносинах відповідач має визначальні ознаки суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і справа має розглядатись у порядку адміністративного судочинства.  
У касаційній скарзі, поданій у листопаді 2017 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Виконавчий комітет Вінницької міської ради, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що у питанні приватизації квартири відповідач є розпорядником житлового фонду і спір у справі пов'язаний з реалізацією житлових прав громадян. Виконавчий комітет Вінницької міської ради владних (управлінських) функцій у відносинах з позивачем не здійснює, а є особою, яка представляє власника майна житлового фонду, тому цей спір не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративного суду; посилаючись на правові висновки, викладені Верховним Судом України у постановах від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2139цс15, від 02 березня 2016 року у справі № 6-14цс16, відповідач вважає, що суд першої інстанції правильно визначив юрисдикцію спору. 
13 листопада 2017 року ухвалою судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ відкрито касаційне провадження у справі, витребувано її матеріали.
Учасники справи наданим їм процесуальним законом правом подачі заперечень не скористалися. 
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIIІ «Перехідні положення» Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
16 травня 2018 року справу отримав Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду від 2 липня 2018 року справу призначено до судового розгляду.
Відповідно до частини шостої статті 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду ухвалою від 8 серпня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки Виконавчий комітет Вінницької міської ради оскаржує ухвалу суду апеляційної інстанції з підстав порушення предметної юрисдикції.
15 серпня 2018 року справа надійшла до Великої Палати Верховного Суду та передана судді-доповідачу відповідно до автоматизованого розподілу справи.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 28 серпня 2018 року справу прийнято до розгляду.
Частиною другою статті 389 ЦПК України встановлено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених статтею 389, частиною шостою статті 403 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга є обґрунтованою та підлягає частковому задоволенню.
Суди встановили, що 22 лютого 2017 року ОСОБА_3 у своїх інтересах та інтересах дітей ОСОБА_4, ОСОБА_5 та чоловіка ОСОБА_6 подала до Виконавчого комітету Вінницької міської ради заяву та документи на приватизацію квартири АДРЕСА_1, зокрема технічний паспорт, виготовлений 02 грудня 2016 року ПП «Бабурбудпро».
02 березня 2017 року Виконавчий комітет Вінницької міської ради прийняв рішення № 520, яким відмовив у приватизації квартири, що належить до державного житлового фонду, обґрунтовуючи це тим, що заявник подав технічний паспорт на квартиру, який виготовлений з порушенням закону.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом про визнання протиправною відмови у приватизації квартири, отже, предмет спору стосується процедури розгляду такого питання, а вимоги про право у справі не заявлялось. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що у спірних правовідносинах відповідач має визначальні ознаки суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 КАС України, а тому справа має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Вказані висновки суду апеляційної інстанції є передчасними виходячи з такого.
За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, яка діяла на момент звернення до суду з позовом), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Частиною першою статті 19 ЦПК України в редакції від 03 жовтня 2017 року визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України (у редакції, яка діяла на момент звернення ОСОБА_3 до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. 
Відповідно до частини першої статті 2 цього Кодексу завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
У пункті 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року визначено, що публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Отже, одним з учасників адміністративного спору є суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України в редакції від 03 жовтня 2017 року). Аналогічне визначення містилося й у пункті 7 статті 3 КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року.
У статті 17 КАС України (у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року) передбачалося, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
У частині першій статті 19 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року був розширений перелік спорів, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. 
Вважаючи відмову відповідача в проведенні приватизації квартири порушенням своїх прав на житло, позивачка просила її позов задовольнити, визнати відмову в приватизації квартири незаконною та зобов'язати відповідача вчинити певні дії, а саме повторно розглянути заяву про оформлення передачі у приватну власність квартири.
Відповідно до вимог статті 15 ЦПК України (у редакції, що діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Указана норма визначає об'єктом захисту порушене, невизнане або оспорюване право чи цивільний інтерес. Порушення права пов'язане з позбавленням його володільця можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. При оспорюванні або невизнанні права виникає невизначеність у праві, викликана поведінкою іншої особи.
Таким чином, порушення, невизнання або оспорювання суб'єктивного права є підставою для звернення особи до суду за захистом цього права із застосуванням відповідного способу захисту.
Статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та іншими міжнародно-правовими документами про права людини закріплено право на повагу до житла.
У статті 47 Конституції України передбачено, що кожен має право на житло. Ніхто не може бути примусово позбавлений житла, інакше як на підставі закону за рішенням суду.
Відповідно до статті 345 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) фізична або юридична особа може набути право власності на майно у разі приватизації державного та комунального майна у порядку, встановленому законом. 
Зазначена норма є загальною, оскільки відсилає до спеціального законодавства.
У частині третій статті 9 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК УРСР) визначено, що громадяни мають право на приватизацію квартир (будинків) державного житлового фонду, житлових приміщень у гуртожитках, які перебувають у власності територіальних громад, або придбання їх у житлових кооперативах, на біржових торгах, шляхом індивідуального житлового будівництва чи одержання у власність на інших підставах, передбачених законом.
Правові основи приватизації державного житлового фонду, його подальшого використання й утримання визначені Законом України від 19 червня 1992 року № 2482-XII «Про приватизацію державного житлового фонду».
Згідно із частиною одинадцятою статті 8 цього Закону спори, що виникають при приватизації квартир (будинків) та житлових приміщень у гуртожитках державного житлового фонду, вирішуються судом.
З аналізу вимог статті 1 ЦПК України та статті 2 КАС України (у редакціях на момент виникнення спірних правовідносин) можна зробити висновок, що не є публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та фізичною особою як суб'єктом приватного права, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної особи, оскільки за своєю правовою природою приватизація житла є правочином, за яким особа безоплатно, у межах норм, установлених законом, набуває у власність житлове приміщення, яке перебуває у її правомірному користуванні.
У такому випадку це спір про право цивільне, хоч у ньому й бере участь суб'єкт публічного права, адже спірні правовідносини врегульовано нормами ЖК УРСР і стосуються захисту житлових прав особи, що є вирішальним. 
У таких спорах орган місцевого самоврядування реалізує свої повноваження власника державного житлового фонду, тобто перебуває з громадянином не в публічно-правових, а у приватноправових відносинах.
Тому справи за позовами про зобов'язання провести приватизацію квартири розглядаються у порядку цивільного судочинства.
З урахуванням зазначених обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір, що виник між сторонами, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.  
Проте суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов помилкового висновку про те, що цей спір належить до компетенції адміністративних судів. 
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
ОскількиВелика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 141, 258, 259, 400, 402-404, 411, 416ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу виконавчого комітету Вінницької міської ради задовольнити частково.
Ухвалу Апеляційного суду Вінницької області від 08 вересня 2017 року скасувати, справу направити до Вінницького апеляційного суду для продовження розгляду. 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   Н. П. Лященко |
Судді: | | Н. О. Антонюк | | Л. М. Лобойко
| | С. В. Бакуліна | | О. Б. Прокопенко
| | В. В. Британчук | | Л. І. Рогач
| | Д. А. Гудима | | І. В. Саприкіна
| | В. І. Данішевська | | О. М. Ситнік
| | О. С. Золотніков | | О. С. Ткачук
| | О. Р. Кібенко | | В. Ю. Уркевич
| | В. С. Князєв | |