П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
23 січня 2019 року
м. Київ
Справа № 560/1218/15-а
Провадження № 11-1144апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І.,                    Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Бережківської сільської ради Дубровицького району Рівненської області (далі - Бережківська сільрада), треті особи на стороні відповідача: ОСОБА_4, ОСОБА_5, про визнання протиправними і скасування рішень та позовом ОСОБА_5 до Бережківської сільради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог, на стороні відповідача - ОСОБА_3, про визнання частково нечинним рішення
за касаційною скаргою Бережківської сільради на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2016 року (у складі колегії суддів                  Мацького Є. М., Жизневської А. В., Котік Т. С.),
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2015 року ОСОБА_3 звернулася до адміністративного суду з позовом, у якому просила визнати протиправними та скасувати рішення Бережківської сільради: 
- від 15 жовтня 2014 року № 229 про затвердження акта комісії по земельних спорах;
- від 19 грудня 2014 року № 236 про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_5 для будівництва жилого будинку, господарських будівель і споруд;
- від 4 травня 2015 року № 262 про встановлення та затвердження меж між суміжними землекористувачами ОСОБА_5, ОСОБА_4 та ОСОБА_3;
- від 31 липня 2015 року № 282 про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі з подальшим наданням в оренду ОСОБА_4
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_3 послалася на те, що рішенням Бережківської сільської ради народних депутатів від 24 жовтня 1995 року їй було передано у приватну власність земельну ділянку площею 0,10 га на АДРЕСА_1. Проте у зв'язку з прийняттям оскаржуваних рішень позивачка позбавлена можливості провести державну реєстрацію свого права власності на землю, оскільки відповідач незаконно зменшив межі та площу її земельної ділянки, допустивши при цьому порушення вимог державних будівельних норм, а також безпідставно відновив спільний прохід шириною 1,5 м між суміжними землекористувачами, який ніколи раніше не встановлювався. Крім того, на думку ОСОБА_3, Бережківською сільрадою не дотримано вимог Земельного кодексу України щодо порядку вирішення питань про передачу земельних ділянок у власність та користування ОСОБА_5 та ОСОБА_4
У листопаді 2015 року ОСОБА_5 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати частково нечинним рішення Бережківської сільради від 4 травня 2015 року № 262.
Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_5 зазначив, що він є користувачем земельної ділянки, переданої у приватну власність його бабусі ОСОБА_6 рішенням Бережківської сільської ради народних депутатів від 24 жовтня 1995 року № 10. Однак належним чином користуватися земельною ділянкою за адресою:                          АДРЕСА_1 позивач не може, оскільки ОСОБА_3, яка проживає у сусідньому будинку, постійно перешкоджає йому в доступі до його земельної ділянки з АДРЕСА_1 по спільному проходу-проїзду. 
Оскаржуване ОСОБА_5 рішення Бережківської сільради від 4 травня 2015 року № 262, у пункті 2 якого зазначено про відновлення спільного з ОСОБА_3 проходу шириною 1,5 м, порушує та обмежує його законні права, оскільки встановлення такої ширини проїзду є обтяжливим для нього як землекористувача, фактично позбавляє його можливості належним чином використовувати земельну ділянку згідно з її цільовим призначенням. Тому ОСОБА_5 також просив суд зобов'язати відповідача внести відповідні зміни до пункту 2 оскаржуваного рішення із визначенням ширини спірного проходу-проїзду - 2,68 м.
 
Дубровицький районний суд Рівненської області ухвалою від 23 грудня 2015 року справи за позовами ОСОБА_3 та ОСОБА_5 об'єднав в одне провадження із присвоєнням справі № 560/1218/15-а.
У ході розгляду справи суди встановили такі її обставини.
24 жовтня 1995 року рішенням Бережківської сільської ради народних депутатів № 10 ОСОБА_3 було передано у приватну власність земельну ділянку площею 0,10 га для будівництва та обслуговування жилого будинку та господарських будівель на АДРЕСА_1 та земельну ділянку площею 0,25 га за межами населеного пункту для ведення особистого підсобного господарства, рішення на сьогодні є чинним.
ОСОБА_3 є землекористувачем зазначених земельних ділянок, оскільки право власності на них не оформлено.
Згаданим вище рішенням Бережківської сільської ради народних депутатів від               24 жовтня 1995 року № 10  року бабусі ОСОБА_5 ОСОБА_6 було передано у приватну власність земельну ділянку площею 0,05 га у межах населеного пункту для будівництва та обслуговування житлового будинку та земельну ділянку площею            0,25 га за межами населеного пункту для ведення особистого підсобного господарства.
Після смерті ОСОБА_6 ОСОБА_5 в порядку спадкування оформив право власності на житловий будинок з надвірними будівлями, що знаходиться на                    АДРЕСА_1 та який належав померлій ОСОБА_6, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.
ОСОБА_5 є користувачем зазначених земельних ділянок, оскільки ОСОБА_6 не виготовила документів, які б посвідчували її право власності на них.
Будь-якого іншого доступу до житлового будинку на АДРЕСА_1, який належить ОСОБА_5 на праві приватної власності, окрім спірного проходу-під'їзду, немає.
Рішень виконкому і сесій Бережківської сільради про закриття, ліквідацію проходу на вул. Набережній чи надання його у власність ОСОБА_3 не приймалось.
Актом обстеження земельних ділянок від 15 жовтня 2014 року комісією по вирішенню земельних спорів під час проведення обстеження меж земельних ділянок ОСОБА_3, ОСОБА_5 та ОСОБА_4 було вирішено залишити старі межі, встановлені відповідно до огорожі, яка була на час обстеження земельних ділянок. Акт містить вказівку ОСОБА_3, ОСОБА_5 та ОСОБА_4 дотримуватися правил добросусідства, забезпечити вільний доступ до будівель і споруд з метою їх обслуговування, не порушувати права суміжних власників та користувачів.
Рішенням Бережківської сільради від 15 жовтня 2014 року № 229 зазначений вище акт було затверджено.
21 листопада 2014 року комісія по вирішенню земельних спорів встановила, що межа між землекористувачами ОСОБА_3 та ОСОБА_4 від вул. Новосільська до               АДРЕСА_1 була зруйнована (розгороджена). ОСОБА_3 на земельній ділянці, яка обліковується за ОСОБА_4, наскладала дров, соломи, будівельних матеріалів. Також ОСОБА_3 перенесла огорожу протяжністю 5 м на 1,5 м в бік будинку ОСОБА_4 (біля погреба). В акті вказано на необхідність встановлення ОСОБА_3 зруйнованої нею огорожі на старе місце та прибрати дрова, солому, гній, будматеріали з земельної ділянки ОСОБА_4 
4 травня 2015 року Бережківська сільрада ухвалила рішення № 262, яким встановила та затвердила межі між суміжними землекористувачами ОСОБА_5, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 згідно із ситуаційним планом земельних ділянок, розробленим Приватним підприємством «Дубровицьке земельно-кадастрове бюро». Пунктом 2 цього рішення відновлено спільний прохід шириною 1,5 м між суміжними землекористувачами ОСОБА_5, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 та встановлено його межізгідно зі згаданим ситуаційним планом.
Також у зазначеному рішенні (пункт 3) вказано, що при оформленні права власності на присадибні земельні ділянки ОСОБА_5, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 необхідно дотримуватися меж, розмірів та площ, які вказані на ситуаційному плані.
У грудні 2014 року ОСОБА_5 звернувся до Бережківської сільради із заявою про передачу йому у власність земельної ділянки.
19 грудня 2014 року Бережківська сільрада ухвалила рішення № 236, яким надала ОСОБА_5 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд загальною площею 0,0546 га, з них: 0,0500 га - за рахунок земель житлової та громадської забудови, яка перебуває в його користуванні, та 0,0046 га - за рахунок земель запасу житлової та громадської забудови, яка розташована на території Бережківської сільської ради в АДРЕСА_1.
31 липня 2015 року Бережківська сільрада на підставі заяви ОСОБА_4 ухвалила рішення № 282, яким надала останній дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі             (на місцевості) з подальшим наданням в оренду для обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,0841 га на АДРЕСА_1 за рахунок земель житлової та громадської забудови.
Дубровицький районний суд Рівненської області постановою від 4 серпня 2016 року в задоволенні позову ОСОБА_3 відмовив, а позов ОСОБА_5 задовольнив частково: визнав нечинним пункт 2 рішення Бережківської сільради від 4 травня   2015 року № 262 такого змісту: «Відновити спільний прохід шириною 1,5 м між суміжними землекористувачами ОСОБА_5, ОСОБА_4, ОСОБА_3 та встановити його межі, які відображені в ситуаційному плані лінією від А до З по суміжності із землями ОСОБА_3 на плані від т. А до т. Б протяжністю 1,50 м та від т. Г до т. Д протяжністю 14,60 м; по суміжності із землями ОСОБА_5 на плані від т. Б до т. В протяжністю 4,64 м та від т. В до т. Г протяжністю 1,5 м; по суміжності із землями ОСОБА_4 на плані від т. Е до т. Ж протяжністю 12,73 м, від т. Ж до т. З протяжністю 1,93 м та від т. З до т. А протяжністю 6,13 м; ширина проходу від                 АДРЕСА_1 - 1,50 м».
У задоволенні решті позовних вимог ОСОБА_5 суд відмовив.
Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 10 жовтня 2016 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження в адміністративній справі на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Бережківська сільрада подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу апеляційного суду про закриття провадження у справі та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Незгода відповідача з висновком апеляційного суду про наявність підстав для закриття провадження в адміністративній справі мотивована тим, що спірні правовідносини виникли у результаті реалізації Бережківською сільрадою владних управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.
У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_3 вказує на безпідставність її вимог та просить залишити скаргу без задоволення.
ОСОБА_5 та ОСОБА_4 у касаційному порядку ухвалу суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі не оскаржили, заяви про приєднання до касаційної скарги Бережківської сільради не подавали, проте надіслали суду письмові пояснення до касаційної скарги відповідача, у яких вказали на обґрунтованість її вимог та просили скасувати згадану вище ухвалу апеляційного суду, пославшись на те, що у цій справі оскаржуються акти суб'єкта владних повноважень, прийняті ним при здійсненні владних управлінських функцій, а тому справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС наведені в касаційній скарзі, запереченнях та поясненнях до неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на нижченаведене.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час подання позову та постановлення судом оскаржуваної ухвали) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Крім того, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели рішення чи управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Спір у цій справі не має ознак публічно-правового спору.
Так, порушуючи перед адміністративним судом питання про протиправність оскаржуваних рішень Бережківської сільради, ОСОБА_3 послалася на порушення цими рішеннями права користування належною їй земельною ділянкою внаслідок зменшення через зміну меж площі такої ділянки. Порушення своїх прав власника земельної ділянки ОСОБА_3 вбачає і при вирішенні в оскаржуваних рішеннях питань про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_5 та про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі з подальшим наданням в оренду ОСОБА_4, оскільки, затверджуючи межі між суміжними землекористувачами,Бережківська сільрада вирішила, що при оформленні права на земельні ділянки зазначеним особам слід дотримуватися встановлених нею (згідно із ситуаційним планом) меж, площ та розмірів ділянок.
Незгодою з установленими відповідачем межами земельних ділянок та наявністю з боку ОСОБА_3 перешкод у землекористуванні обґрунтовано й позов                 ОСОБА_5 
Відповідно до частини першої статті 155 Земельного кодексу України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.
Частинами третьою та п'ятою статті 158 цього Кодексу передбачено, що органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах. У разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, спір вирішується судом.
Згідно із частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Одним зі способів захисту цивільного права є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини першої статті 16 цього Кодексу).
Відповідно до частини першої статті 21Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
За загальним правилом, у порядку цивільного судочинства суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема, спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (статті 3 та 15 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час закриття провадження у справі).
Ураховуючи наведене, суд апеляційної інстанції обґрунтовано послався на те, що спори про межі земельних ділянок, що перебувають у користуванні громадян, які не погоджуються з рішенням органу місцевого самоврядування, підлягають розгляду судом в порядку цивільного судочинства, та дійшов правильного висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі за позовами ОСОБА_3та ОСОБА_5
За правилами частини першої статті 350 чинної редакції КАСсуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
З огляду на викладене касаційну скаргу Бережківської сільради слід залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від               10 жовтня 2016 року - без змін. 
Керуючись статтями 243, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Бережківської сільської ради Дубровицького району Рівненської областізалишити без задоволення.
2. Ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня               2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
| В. В. Британчук | І. В. Саприкіна
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
| О. С. Золотніков | О. С. Ткачук
| О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
| В. С. Князєв | О. Г. Яновська
| Л. М. Лобойко |