П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ     
 
12 грудня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 501/463/15-а
Провадження № 11-1154апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., 
Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Контейнерний термінал «Юсеком» до виконавчого комітету Іллічівської міської ради Одеської області, за участю прокуратури Одеської області, про визнання протиправним та скасування рішення
 
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Контейнерний термінал «Юсеком» на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року (судді Кравченко К. В., Вербицька Н. В., Турецька І. О.),
 
УСТАНОВИЛА:
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
 
1. У січні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Контейнерний термінал «Юсеком» (далі - ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком») звернулось до суду з позовом, у кому просило визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Іллічівської міської ради Одеської області (далі - Виконком) від 21 серпня 2014 року № 325 «Про затвердження розмірів визначених збитків Іллічівській міській раді, завданих товариством з обмеженою відповідальністю «Контейнерний термінал «Юсеком».
 
2. Позов мотивовано тим, що позивач на підставі договору оренди використовує майно, що входить до складу цілісного майнового комплексу Державного підприємства «Укрспецобладнання», при цьому вважає протиправним рішення відповідача про нарахування збитків за користування земельною ділянкою, на якій розташоване вказане нерухоме майно, обґрунтовуючи свою позицію тим, що жодних перевірок дотримання вимог земельного законодавства відповідачем не проведено та факт самовільного зайняття земельної ділянки належним чином не зафіксовано.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
 
3. Іллічівский міський суд Одеської області поставною від 21 квітня 2015 року у задоволенні позову відмовив.
 
4. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 28 жовтня 2015 року постанову суду першої інстанції скасував, позов задовольнив.
 
5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 23 березня 2017 року скасував рішення судів попередніх інстанцій, справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
 
6. Іллічівський міський суд Одеської області рішенням від 22 грудня 2017 року позов задовольнив.
 
7. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 лютого 2018 року рішення Іллічівського міського суду Одеської області від 22 грудня 2017 року скасував, провадження у справі закрив.
 
8. Судове рішення мотивовано тим, що спір у цій справі стосується не стільки правомірності дій щодо затвердження актів із визначення розміру збитків, заподіяних власникам та/або землекористувачам, скільки наявності підстав для притягнення позивача до цивільно-правової відповідальності у вигляді стягнення збитків за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів. Крім того, зазначено, що спір про наявність у позивача обов'язку відшкодувати завдані збитки, розмір яких затверджений оскаржуваним рішенням, уже вирішено в порядку господарського судочинства під час розгляду справи № 916/2266/15. 
 
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
 
9. Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком» подало касаційну скаргу, у якій посилається на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, з огляду на те, що предметом спору у цій справі є протиправні, на думку позивача, дії органу місцевого самоврядування як суб'єкта владних повноважень при прийнятті ним оскаржуваного рішення.
 
10. У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
 
11. Як на довід позивач вказує, зокрема, що позиція апеляційного суду про те, що цей спір не належить до адміністративної юрисдикції, є помилковою.
 
Рух касаційної скарги
 
12. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 04 квітня 2018 року відкрив провадження у цій справі, а ухвалою 
від 24 вересня 2018 року призначив її до розгляду.
 
13. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 25 вересня 2018 року справу за позовом ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком» до Виконкому, за участю прокуратури Одеської області, про визнання протиправним та скасування рішення передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
 
14. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 жовтня 2018 року прийняла до розгляду цю справу та призначила її до розгляду Великою Палатою Верховного Суду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
 
15. Рішення суду попередньої інстанції переглядається в межах наведених в касаційній скарзі доводів відповідно до статті 341 КАС.
 
Позиція інших учасників справи
 
16. У відзиві на касаційну скаргу прокуратура Одеської області просить оскаржувану постанову апеляційного суду залишити без змін.
 
Установлені судами обставини справи
 
17. 14 вересня 2007 року ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком» уклало договори №20984091349 та №20984091349/1 з регіональним відділенням Фонду державного майна України в Одеській області на оренду цілісного майнового комплексу Державного підприємства «Укрспецобладнання», розташованого на земельній ділянці площею 8,9 га за адресою: Одеська обл., м. Іллічівськ, с. Малодолинське, вул. Лиманська, №1 (вул. Паромна, 5-в). За умовами договору №20984091349/1 ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком» повинно було укласти з Іллічівською міською радою Одеської області окремий договір про користування земельною ділянкою та оформити відповідну землевпорядну документацію. Однак ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком» договір з Іллічівською міською радою про користування земельною ділянкою не уклало.
 
18. Для встановлення підстав та визначення розміру завданих збитків, Виконкомом утворено спеціальну комісію з дослідження цих питань, якою вони розглянуті, а результати оформлені відповідним актом. Рішенням Виконкому від 21 серпня 2014 року № 325 затверджено: протокол №1 засідання комісії з питань визначення та відшкодування збитків власниками землі та землекористувачами від 30 серпня 2014 року; акт про визначення обсягу збитків від 30 серпня 2014 року та розрахунок суми втрат бюджету Іллічівської міської ради Одеської області від недоотримання коштів за фактичне користування земельною ділянкою ТОВ «Контейнерний термінал Юсеком»; розмір визначених збитків, завданих Іллічівській міській раді Одеської області ТОВ «Контейнерний термінал Юсеком» у зв'язку із зайняттям земельної ділянки та використанням її без документів, що посвідчують право на земельну ділянку у розмірі 2613047,61 грн.
 
19. Вважаючи, що рішення Виконкому від 21 серпня 2014 року № 325 є незаконним, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Релевантні джерела права й акти їх застосування
 
20. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
21. Предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача при ухваленні рішення щодо затвердження розміру визначених збитків, завданих позивачем як землекористувачем.
 
22. У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
 
23. Частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
 
24. За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
 
25. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що Виконком, вважаючи, що ТОВ «Контейнерний термінал Юсеком» завдало органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням. 
 
26. Водночас частиною першою статті 2 КАС передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
 
27. За змістом частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
 
28. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
 
29. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
 
30. Оспорюваним рішенням Виконкому, зокрема, затверджено акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, розмір збитків, завданих ТОВ «Контейнерний термінал Юсеком» внаслідок користування земельною ділянкою, а також доручено юридичному відділу Іллічівської міської ради Одеської області забезпечити подання заяви до суду про стягнення цих збитків.
 
31. Ураховуючи наведене, повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення Виконкому. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення  до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення Виконкому не створює жодних правових наслідків для ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком», тому не може порушувати його права чи інтереси.
 
Оцінка аргументів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
 
32. У касаційній скарзі ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком» посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права.
 
33. Закриваючи провадження в цій справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що предметом спору у цій справі є цивільні правовідносини, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. Окрім того, апеляційний суд послався на те, що аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року у справі № 210/5803/13-а. 
 
34. Так, закриваючи провадження у справі № 210/5803/13-а за позовом приватного підприємства «Автокортеж» до виконавчого комітету Криворізької міської ради Дніпропетровської області про скасування рішення щодо затвердження акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, Верховний Суд України виходив із того, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому роз'яснив сторонам можливість реалізації захисту свого речового права в порядку господарського (або цивільного) судочинства.
 
35. Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити 
від правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року у справі № 210/5803/13-а.
 
36. На думку Великої Палати Верховного Суду, рішення Виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для ТОВ «Контейнерний термінал «Юсеком», тому воно не може бути предметом спору. 
 
37. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
 
38. При цьому Велика Палата Верховного Суду вважає, що такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
 
39. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення Виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
 
40. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
41. Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що спір у цій справі не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства, а тому правильно закрив провадження. Однак висновок з посиланням на правову позицію Верховного Суду України про те, що заявлені позивачем вимоги можуть бути розглянуті в порядку господарського або цивільного судочинства, є помилковим.
 
42. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
 
43. За правилами частин першої і четвертої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
 
44. У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції ухвалив правильне по суті рішення, однак з помилковим застосуванням норм процесуального права, тому касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а постанова апеляційного суду - зміні у мотивувальній частині.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
 
45. За правилами частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
 
46. Оскільки Велика Палата Верховного Суду змінює судове рішення, але виключно у частині мотивів його прийняття, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.
 
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Контейнерний термінал «Юсеком» задовольнити частково.
 
2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
 
3. В іншій частині постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року залишити без змін.
 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк | | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | | О. М. Ситнік
| О. Р. Кібенко | | В. Ю. Уркевич
| Л. М. Лобойко | | О. Г. Яновська