ПОСТАНОВА
Іменем України

11 грудня 2018 року 
Київ
справа №805/3161/15-а
адміністративне провадження №К/9901/22455/18; К/9901/22458/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Гриціва М.І., 
суддів: Берназюка  Я.О., Гімона М.М., Коваленко  Н.В., Мороз Л.Л., -
розглянув у порядку письмового провадження справу за заявами товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Голден Клей», приватного акціонерного товариства (далі - ПрАТ) «Компанія «Асоціація Україна» про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 22 листопада 2016 року у справі за позовом ТОВ «Голден Клей» до Донецької обласної ради (далі - Облрада), за участю третіх осіб: ПрАТ «Компанія «Асоціація Україна», ТОВ «Донгипс», публічного акціонерного товариства (далі - ПАТ) «Дружківське рудоуправління», про визнання незаконним і нечинним рішення,
встановив:
У серпні 2015 року ТОВ «Голден Клей» (далі також - Товариство) звернулося до суду з позовними вимогами визнати протиправним прийняття Облрадою рішення від 26 вересня 2012 року № 6/15-358 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління» (далі - Спірне рішення), незаконним та нечинним Спірне рішення. 
Вимоги обґрунтовував тим, що Облрада, коли ухвалила Спірне рішення, на підставі якого ПАТ «Дружківське рудоуправління» набуло право на можливість використовувати земельні ділянки, до складу яких входили його (заявника) та інших землекористувачів земельні ділянки, які належать їм на праві приватної власності, для проведення геологорозвідувальних робіт, порушила право власності ТОВ «Голден Клей» на землю, оскільки погодила можливість проведення розвідувальних робіт в межах погоджених географічних координат ділянки надр, у яку входить земельна ділянка Товариства, за відсутності його як власника земельної ділянки згоди на проведення таких робіт.
Наголошує, що Облрада не запитувала у Товариства згоди на використання земельної ділянки для цілей користування надрами і не пропонувала викупити у нього його землю. До ухвалення Спірного рішення подібних ініціатив не виявило й ПАТ «Дружківське рудоуправління».
Вважає, що Облрада порушила положення статті 13 Конституції України про право кожного на користування природними об'єктами права власності народу відповідно до закону, оскільки погодила клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління» для геологічного дослідження Торської ділянки вогнетривких глин Костянтинівського району Донецької області, погодила використання земель та не перевірила наявність прав власності або користування інших осіб на земельні ділянки, що перебували в межах погоджувальних координат ділянки надр, не погодила з ними викуп земельної ділянки або отримання згоди про надання земельної ділянки для цілей користування надрами.
Фактичні обставини, на підставі яких були ухвалені рішення судів попередніх інстанцій стисло можна викласти таким чином.
ТОВ «Голден Клей» (код ЄДРПОУ 34524496; 85135, Донецька обл., Костянтинівський район, селище Новодмитрівка), зареєстровано як юридична особа 24 листопада 2006 року.
26 вересня 2012 року Облрада ухвалила рішення №  6/15-358 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління», яким погодила клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління» для геологічного вивчення Торської ділянки вогнетривких глин (Костянтинівський район). Строк дії цього рішення встановила 2  роки.
На підставі Спірного рішення ПАТ «Дружківське рудоуправління» отримало спеціальний дозвіл на користування надрами №  4320 від 07 лютого 2013 року з метою геологічного вивчення вогнетривких глин, затвердження запасів Державною комісією України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України) за промисловими категоріями Торської ділянки.
Позивач відповідно до державних актів від 26 грудня 2006 року серії ЯГ №  752498, 26 грудня 2006 року серії ЯГ №  752883 та 04 червня 2009 року серії ЯЖ №  296726 є власником земельних ділянок, що географічно розташовані на території Торської сільської ради Костянтинівського району Донецької області. Цільовим призначенням цих земельних ділянок відповідно до вказаних державних актів є ведення особистого селянського господарства та ведення підсобного сільського господарства.
Встановлено також, що ПАТ «Дружківське рудоуправління» не погоджувало з ТОВ «Голден Клей» питання про надання земельної ділянки для користування.
ТОВ «Голден Клей», вважаючи, що Спірним рішенням порушено його законні права та інтереси, оскаржило його до суду.
Донецький окружний адміністративний суд постановою від 08 серпня 2016 року позов задовольнив.
Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 19 вересня 2016 року рішення суду першої інстанції скасував та постановив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 22 листопада 2016  року рішення суду апеляційної інстанції залишив без змін.
ПрАТ «Компанія «Асоціація Україна» та ТОВ «Голден Клей» 21 лютого 2017 року подали заяви про перегляд і скасування ухвали Вищого адміністративного суду України від 22 листопада 2016 року. Просять Верховний Суд України переглянути оспорене рішення відповідно до пункту 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, чинній на час ухвалення рішення суду касаційної інстанції, з підстави неоднакового застосування норм матеріального права, що підтверджується рішенням Вищого адміністративного суду України від 24  вересня 2013 року (справа №  К/9991/74793/12).
Суддя Верховного Суду України ухвалами від 06 березня та 19 травня 2017  року відкрив провадження у справі та витребував її з Донецького окружного адміністративного суду.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017  року №  2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ).
Згідно з підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень КАС у редакції Закону №  2147-VIII заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше. 
Відповідно до підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень КАС в редакції Закону № 2147-VIII заяви і скарги, зазначені в підпунктах 1, 3 - 6 цього пункту, передаються відповідно до Касаційного адміністративного суду, Великої Палати Верховного Суду за розпорядженням керівника апарату суду, до якого подані такі заяви і скарги, протягом тридцяти днів з дня набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
На підставі наведених вище вимог підпунктів 1, 7 пункту 1 Перехідних положень КАС в редакції Закону № 2147-VIII керівник апарату Верховного Суду України розпорядженням від 12 січня 2018 року №  20/0/19-18 передав заяви ПрАТ «Компанія «Асоціація Україна» та ТОВ «Голден Клей» до Касаційного адміністративного суду.
Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 лютого 2018 року для розгляду заяв ПрАТ «Компанія «Асоціація Україна» та ТОВ «Голден Клей» визначено суддю-доповідача Гриціва М.І. та колегію суддів.
Ухвалою судді Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді від 17  липня 2018 року визначено розгляд заяви провести колегією суддів у складі п'яти суддів.
В аспекті заявленого неоднакового правозастосування Верховний Суд дійшов висновку про таке.
У справі, про перегляд рішення суду касаційної інстанції в якій подано заяву, спірні відносини регулюються положеннями статті 16 Кодексу України про надра, частиною першою статті 2, частиною першою статті 10, статтею 25 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування», підпунктом 2.4 пунктами 2, 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2001 року №  615, пунктами 2.1, 2.2, 2.4 Порядку погодження клопотань про надання надр в користування, затвердженого рішенням Донецької обласної ради від 14 вересня 2011  року №  6/6-142.
З посиланням на вказане нормативне регулювання та встановлені у справі фактичні обставини суд дійшов висновку про те, що при погодженні клопотання про надання надр в користування отримання попереднього погодження власника земельної ділянки про надання її у користування не потребується, оскаржуване рішення прав ТОВ «Голден Клей» як власника земельної ділянки не порушує і будь-яких обов'язків для нього не створює, як і не встановлює ніяких прав чи обов'язків для ПАТ «Дружківське рудоуправління» щодо земельної ділянки. Цим рішенням земельна ділянка в користування не передається, це рішення є тільки одним серед інших документів, необхідних для отримання дозволу. Погодження клопотання про надання надр в користування не означає обов'язково позитивного рішення про отримання дозволу на користування надрами. Саме спеціальний дозвіл на користування надрами від 07 лютого 2013 року №  4320 встановлює певні права і тільки щодо користування надрами.
У наданій для порівняння справі, в якій була винесена ухвала касаційного суду від 24 вересня 2013 року, суд цієї інстанції попри подібні правовідносини дійшов протилежного правового висновку. У цій справі суд встановив, що у межах 21  га землі Заруднянського родовища глин знаходяться земельні ділянки, що належать на праві власності вісімнадцяти громадянам, з яких нотаріально посвідчену згоду на викуп належної їм земельної ділянки для суспільних потреб дали чотирнадцять чоловік. Натомість позивачка такої згоди для Здолбунівського ВАТ «Волинь-Цемент» не надавала. З огляду на ці обставини суд дійшов висновку, що рішення Милятинської сільської ради Острозького району Рівненської області №  139 від 27 травня 2008 року «Про погодження надання ВАТ «Волинь-Цемент» спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-наукової розробки Заруднянського родовища глини», згідно з яким погоджені надрарозвідувальні дії мали здійснюватися на земельній ділянці, що належала позивачці на праві приватної власності, за відсутності згоди останньої на їхнє проведення, є протиправним та таким, що підлягає скасуванню в частині поширення його дії на земельну ділянку позивачки.
Усуваючи розбіжності у застосуванні касаційним судом норм матеріального права у подібних правовідносинах, Верховний Суд виходить із такого.
Відповідно до статті 1 Земельного кодексу України (далі - ЗК) право власності на землю гарантується.
Земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею (частин перша статті 2 ЗК).
Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади (частина друга статті 2 ЗК).
Земельне законодавство базується, зокрема на принципах: забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом (пункти «б, в» статті 5 ЗК).
Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частин друга статті 3 ЗК).
Відповідно до статті 79 ЗК земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.
Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб.
Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.
За частинами першою, другою, четвертою статті 97 ЗК підприємства, установи та організації, які  здійснюють геологознімальні, пошукові, геодезичні та інші розвідувальні роботи, можуть проводити такі роботи на підставі угоди з власником землі або за погодженням із землекористувачем. Строки і місце проведення розвідувальних робіт визначаються угодою сторін. Підприємства, установи та організації, які проводять розвідувальні роботи, зобов'язані відшкодовувати власникам землі та землекористувачам усі збитки, в тому числі неодержані доходи, а також за свій рахунок приводити займані земельні ділянки у попередній стан.
Згідно з частинами першою, другою статті 152 цього Кодексу держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. 
У частинах першій, другій статті 153 цього Кодексу встановлено, що власник не може бути позбавлений права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законами України. У випадках, передбачених цим Кодексом та іншими законами України, допускається викуп земельної ділянки. При цьому власникові земельної ділянки відшкодовується її вартість. 
За частиною першою статті 154 ЗК органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення  власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження. 
Надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння статті 1 Кодексу України про надра (далі - Кодекс).
Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради (стаття 4 Кодексу).
Відповідно до статті 13 Кодексу користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Згідно зі статтею 14 вказаного Кодексу надра надаються у користування для, зокрема геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
Статтею 16 Кодексу встановлено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Надання спеціальних дозволів на користування надрами, крім випадків користування надрами на умовах угод про розподіл продукції, укладених відповідно до Закону України «Про угоди про розподіл продукції», здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони регулює, а процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011  року №  615 (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок №  615).
Відповідно до пункту 2 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку.
Пунктом 9 даного Порядку №  615 передбачено, що надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується заявником з:
Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин;
відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення;
Мінприроди - на всі види користування надрами;
Держгірпромнаглядом - на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою та видобування, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, і для створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, рекреаційно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо).
Погодження надання надр у користування на виконання угод про розподіл продукції здійснюється у порядку та на умовах, визначених Законом України «Про угоди про розподіл продукції» і відповідними угодами про розподіл продукції.
Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з пунктами 21 і 22 частини першої статті 43 Закону України від 21  травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень обласної ради належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу. Ці питання вирішуються виключно на пленарних засіданнях обласної ради.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 91 Кодексу до компетенції обласних, &?и;…&?н; рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.
Облрада рішенням від 14 вересня 2011 року №  6/6-142 затвердила Порядок погодження клопотань про надання надр в користування (далі - Порядок №  6/6-142). 
Відповідно до пункту 2.1. цього Порядку юридична або фізична особа, зацікавлена в наданні надр у користування, звертається з клопотанням до обласної ради.
У пункті 2.2 Порядку №  6/6-142 визначено перелік документів, що додаються до клопотання.
За приписами пункту 2.4 зазначеного Порядку до матеріалів погодження щодо надання надр у користування додається копія екологічної карти, виданої Державним управлінням охорони навколишнього середовища в Донецькій області, а також у випадках та порядку, передбаченому законодавством, попереднього погодження органу місцевого самоврядування, місцевого органу виконавчої влади або погодження власника землі про надання земельної ділянки для користування надрами, крім випадків, коли в його наданні немає необхідності. Такі випадки повинні бути вказані заявником.
Наведене нормативне регулювання в контексті конкретних обстави цієї справи дає можливість підсумувати і зробити такий висновок. Підприємства, установи та організації, які готуються виконувати чи здійснюють геологорозвідувальні, пошукові, геодезичні та інші розвідувальні роботи, можуть провадити такі роботи на підставі угод з власником землі або за погодженням із землекористувачем. Роботи такого спрямування можуть передбачати втручання у право власності на земельні ділянки юридичних чи фізичних осіб. Право власності на земельні ділянки, під поверхнею яких залягають надра і межі яких охоплюються географічними координатами родовища загальнодержавних надр, в межах яких планується проводити геологорозвідувальні, пошукові, геодезичні та інші розвідувальні роботи, не є тим неподоланним фактором, який унеможливлює проведення таких робіт. Право власності на таку земельну ділянку не буде порушуватися, якщо вручання в нього відбуватиметься на підставі, в порядку і за умов встановлених законом, та для досягнення законної мети. Важливим і визначальним у цьому відношенні є обов'язкове дотримання порядку отримання доступу до земельної ділянки, на якій плануються провадити надрапошукові роботи. 
Одним з етапів реалізації права провадити названі роботи в межах родовища загальнодержавних корисних копалин, в які входить земельна ділянка, що є чиєюсь власністю, є обов'язкове отримання від обласної ради погодження на надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Від цього органу місцевого самоврядування вимагається не надавати згоду на надання надр у користування за умови, якщо відбуватиметься втручання у право власності на земельні ділянки поза встановленими законом порядком та підставами. Погодження на надання надр у користування з визначеною в законі метою на земельних ділянках, які належать юридичній чи фізичній особі на праві власності, за умови відсутності згоди останніх на відчуження цих земельних ділянок або вчинення інших встановлених законом дій, повинно розцінюватися як порушення права власності на землю, оскільки у такий спосіб підприємство, установа чи організація поряд з іншими умовами набуває правоможності до будь-яких дій щодо такої земельної ділянки, спонукаючи при цьому її власника до різного роду рішень чи форм поведінки (приміром бути відповідачем у судовому провадженні про спонукання до укладення договору оренди земельної ділянки), яких би він уникнув, якщо б підприємство, зокрема, не отримало погодження на надання надр у користування.
Будь-яка інша оцінка такого рішення органу місцевого самоврядування, зокрема й та, що міститься в оскарженому рішенні суду касаційної інстанції, стосуватиметься доцільності цього рішення, але не законності, контроль за дотриманням якої покликаний забезпечити адміністративний суд.
Як згадано вище, у цій справі суди встановили, що земельні ділянки позивача збігаються з географічними координатами родовища Торської ділянки. Спеціальний дозвіл на користування надрами отримало ПАТ «Дружківське рудоуправління», отриманню якого передувало ухвалення Спірного рішення. Цьому рішенню мало передувати попереднє погодження власника землі про надання земельної ділянки для користування надрами. Однак цього не було зроблено.
Отже, висновок судів апеляційної та касаційної інстанцій у справі, яка розглядається, про правомірність дій Облради щодо погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління» без попереднього погодження з власником землі - ТОВ Голден Клей» не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права. 
Відповідно до вимог статті 243 КАС за наявності підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 237 цього Кодексу, суд має право у разі неправильного застосування судом норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору, скасувати судове рішення (судові рішення) та залишити в силі судове рішення (судові рішення), що було помилково скасовано судом апеляційної та/або касаційної інстанції.
Оскільки у справі, що розглядається, суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права щодо спірних правовідносин, ухвала Вищого адміністративного суду України від 22 листопада 2016 року та постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2016 року підлягають скасуванню, а постанова Донецького окружного адміністративного суду від 08 серпня 2016 року - залишенню в силі. 
Керуючись підпунктами 1, 7 пункту 1 розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №  2147-VІІІ, статтями 241, 242, 243 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
постановила:
Заяви товариства з обмеженою відповідальністю «Голден Клей» та приватного акціонерного товариства «Компанія «Асоціація Україна» задовольнити.
Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 22 листопада 2016  року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 19  вересня 2016 року скасувати, постанову Донецького окружного адміністративного суду від 08 серпня 2016 року - залишити в силі.  
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий                                                                       М.І.  Гриців
Судді:                                                                                              Я.О.  Берназюк
                                                                                          М.М. Гімон
                                                                                          Н.В.  Коваленко
                                                                                          Л.Л. Мороз