Постанова
Іменем України
23 січня 2019 року
м. Київ
Справа № 752/2922/17
Провадження № 14-517 цс 18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_3 (далі також - позивач) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі також - відповідач; НКРЕКП) про визнання наказу незаконним і поновлення на роботі
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Апеляційного суду міста Києва від 29 серпня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі Кравець В. А., Махлай Л. Д. та Іванченка М. М.
Учасники справи:
        позивач: ОСОБА_3,
        відповідач: НКРЕКП.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           9 лютого 2017 року позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила:
1.1.     Визнати незаконним наказ відповідача № 417-к «Про звільнення ОСОБА_3» (далі - оскаржений наказ);
1.2.     Поновити на посаді головного спеціаліста відділу технічної експлуатації Управління справами НКРЕКП; у цій частині допустити негайне виконання рішення суду.
2.           Мотивувала позов такими обставинами:
2.1.     8 листопада 2011 року на підставі наказу № 8 «ОС» позивач була призначена на посаду начальника відділу кадрового діловодства Управління кадрового забезпечення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.
2.2.     5 жовтня 2015 року на підставі наказу № 41 «ОС» - звільнена з вказаної посади за переведенням з Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, для подальшої роботи в НКРЕКП.
2.3.     5 жовтня 2015 року згідно з наказом № 446 - призначена на посаду головного спеціаліста відділу технічної експлуатації Управління справами НКРЕКП.
2.4.     26 грудня 2016 року згідно з оскарженим наказом - звільнена із займаної посади на підставі пункту 6 статті 36 КЗпП України через відмову від продовження роботи у зв'язку зі зміною істотних умов праці.
2.5.     Оскаржений наказ позивач вважає незаконним через те, що її не ознайомили відповідно до Закону України «Про державну службу» з переліком посад працівників НКРЕКП, які виконують функції з обслуговування, та з наказом НКРЕКП від 30 червня 2016 року № 137-п «Про введення в дію штатного розпису на 2016 рік НКРЕКП».
2.6.     Всупереч приписам частини третьої статті 36 КЗпП України відповідач не пропонувала позивачеві продовжити роботу на займаній посаді та не обґрунтувала необхідність переведення на іншу посаду (документознавця відділу обліку державного майна та договірної роботи Управління державним майном НКРЕКП).
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.           6 липня 2017 року Голосіївський районний суд м. Києва ухвалив рішення, яким задовольнив позов частково: визнав незаконним оскаржений наказ, а в іншій частині у задоволенні позову відмовив.
4.           Мотивував рішення так:
4.1.     Повідомлення позивача про зміну істотних умов праці відбулося без посилання на офіційну дату такого повідомлення, з якою законодавець пов'язує початок перебігу двохмісячного строку, передбаченого у статті 49^2 КЗпП України.
4.2.     Скаргу позивача на порушення її трудових прав відповідач помилково сприйняла як відмову від продовження роботи у нових умовах праці.
4.3.     Звільняючи позивача з роботи, відповідач не знала про те, що 25 травня 2016 року позивач народила третю дитину, а тому на неї розповсюджувалися пільги, передбачені статтею 42 КЗпП України (переважне право на залишення на роботі) та законодавством щодо багатодітних сімей.
4.4.     Відмовляючи у задоволенні вимоги про поновлення на посаді головного спеціаліста відділу технічної експлуатації Управління справами НКРЕКП, суд першої інстанції керувався тим, що 19 травня 2017 року відповідач видала наказ № 169-к, яким скасував оскаржений наказ і поновив позивача на раніше займаній посаді з 26 грудня 2016 року.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.           29 серпня 2017 року Апеляційний суд міста Києва постановив ухвалу, якою скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі.
6.           Вважав, що спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, оскільки вимоги позивача-державного службовця про визнання незаконним наказу про звільнення та поновлення на роботі пов'язані з проходженням публічної служби. Такий спір є публічно-правовим і має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.           16 вересня 2017 року позивач звернулася до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Апеляційного суду міста Києва від 29 серпня 2017 року.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
8.           17 жовтня 2017 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
9.           Мотивував тим, що позивачоскаржує ухвалу Апеляційного суду міста Києва від 29 серпня 2017 року з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1)        Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
10.       Позивач мала статус державного службовця до 26 грудня 2016 року, коли її було звільнено з посади з порушенням вимог Закону України «Про державну службу» та позбавлено статусу державного службовця.
11.       На час звернення з позовом вона не мала статусу державного службовця, а була безробітною матір'ю трьох малолітніх дітей.
12.       Вважає, що її повідомили про зміни істотних умов праці та звільнили з посади не як державного службовця, а як звичайного працівника.
13.       Апеляційний суд позбавив позивача права на подальше відстоювання її прав щодо притягнення роботодавця до відповідальності та відшкодування понесених збитків, а тому порушив статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
14.       Стверджує, що справа має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
(2)        Позиції інших учасників справи
15.       9 листопада 2017 року відповідач подала відзив на касаційну скаргу. Просить залишити ухвалу Апеляційного суду міста Києва від 29 серпня 2017 року без змін.
16.       Стверджує, що справи про визнання неправомірним рішення щодо припинення служби та поновлення на посаді, про присудження заробітної плати, іншого грошового утримання, втраченого особою у зв'язку з неправомірним звільненням з посади, розглядаються за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги пов'язані з припиненням державної служби.
17.       Оскільки позовна заява мотивована тим, що позивача «протизаконно та цілеспрямовано позбавили посади державного службовця», і позивач просила «забезпечити їй роботу на рівнозначній посаді державного службовця», суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції
18.       Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час постановлення судом апеляційної інстанції оскарженої ухвали, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, із цивільних, трудових та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
19.       Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час постановлення судом апеляційної інстанції оскарженої ухвали, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
20.       Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у вказаній редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
21.       Юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (пункт 2 частини другої статті 17 КАС України у зазначеній редакції). Близький за змістом припис передбачений у КАС України в редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду (пункт 2 частини першої статті 19).
22.       Публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 15 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час постановлення судом апеляційної інстанції оскарженої ухвали). КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, включив у зміст поняття «публічна служба» також службу у державних колегіальних органах і патронатну службу в державних органах (пункт 17 частини першої статті 4).
23.       Отже, зміст поняття «публічна служба» охоплює поняття державної служби.
24.       Предметом спору у цій справі є визнання незаконним наказу №417-к про звільнення позивача з посади головного спеціаліста відділу технічної експлуатації Управління справами НКРЕКП і поновлення на цій посаді. 
25.       Відповідно до статті 1 Закону України «Про державну службу» у редакції, чинній на час призначення позивача на посаду, державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
26.       Згідно з частиною першою статті 2 вказаного Закону посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.
27.       Суди першої й апеляційної інстанцій встановили:
27.1.  5 жовтня 2015 року відповідно до наказу № 446-к позивач була призначена на посаду головного спеціаліста відділу технічної експлуатації Управління справами у порядку переведення з Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг. Згідно з пунктом 2 вказаного наказу 1 липня 2010 року позивачеві присвоєний сьомий ранг державного службовця.
27.2.  5 жовтня 2015 року відповідно до наказу № 447-к «Про надання відпустки для догляду за дитиною ОСОБА_3» позивачеві була надана відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 6 жовтня 2015 року до 3 травня 2017 року включно.
27.3.  В період знаходження позивача у відпустці по догляду за дитиною змінилися істотні умови праці позивача на посаді, згідно з якими посада головного спеціаліста відділу технічної експлуатації Управління справами НКРЕКПне була віднесена до посади державного службовця згідно із Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) та Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
27.4.  26 грудня 2016 року був виданий наказ № 417-к про звільнення позивача з посади через відмову від продовження роботи у зв'язку зі зміною істотних умов праці.
28.       Відповідно до пункту 1 Положення про Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014, НКРЕКП є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президентові України і підзвітним Верховній Раді України. НКРЕКП є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг.
29.       1 травня 2016 року набрав чинності Закон № 889-VIII.
30.       Згідно з частиною статті 1 Закону № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
31.       Дія цього Закону не поширюється на працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування (пункт 14 частини третьої статті 3 Закону № 889-VIII)
32.       Функції з обслуговування - це діяльність працівників державного органу, яка не передбачає здійснення повноважень, безпосередньо пов'язаних з виконанням завдань і функцій, визначених частиною першою статті 1 цього Закону (пункт 8 частини першої статті 2 Закону № 889-VIII).
33.       Критерії визначення переліку посад працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування, затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.Перелік посад працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування, затверджує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, за поданням керівника державної служби у відповідному органі (частина четверта статті 3 Закону № 889-VIII).
34.       Зміною істотних умов державної служби вважається, зокрема, зміна умов (системи та розмірів) оплати праці або соціально-побутового забезпечення.
35.       Відповідно до частини четвертої статті 43 Закону № 889-VIII про зміну істотних умов служби керівник державної служби письмово повідомляє державного службовця не пізніш як за 60 календарних днів до зміни істотних умов державної служби, крім випадків підвищення заробітної плати.
36.       У разі незгоди державного службовця на продовження проходження державної служби у зв'язку із зміною істотних умов державної служби він подає керівнику державної служби заяву про звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 83 цього Закону або заяву про переведення на іншу запропоновану йому посаду не пізніш як за 60 календарних днів з дня ознайомлення з повідомленням про зміну істотних умов державної служби (абзац другий частини четвертої статті 43 Закону № 889-VIII).
37.       Якщо протягом 60 календарних днів з дня ознайомлення державного службовця з повідомленням про зміну істотних умов служби від нього не надійшли заяви, зазначені в абзаці другому частини четвертої статті 43 Закону № 889-VIII, державний службовець вважається таким, що погодився на продовження проходження державної служби (абзац третій частини четвертої статті 43 Закону № 889-VIII).
38.       Отже, працівники державних органів, посади яких визначені у переліку посад працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування, зберігали статус державного службовця після дати набрання чинності Законом № 889-VIII (1 травня 2016 року) до завершення визначеного цим Законом строку попередження про зміну істотних умов державної служби.
39.       Окрім того, у касаційній скарзі позивач неодноразово зазначає, що її позбавили статусу державного службовця, який вона мала до 26 грудня 2016 року, та скаржиться на порушення відповідачем вимог законодавства про державну службу.
40.       З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду вважає, що на момент виникнення спірних правовідносин - звільнення з посади - позивач мала статус державного службовця.
41.       Статус безробітної матері трьох малолітніх дітей, який позивач стверджує, що мала на момент звернення з позовом, не впливає на визначення юрисдикції суду.
42.       Управлінські дії суб'єкта владних повноважень можуть бути спрямовані на виникнення, зміну чи припинення цивільних прав фізичної особи. Проте не кожен спір, який виникає у зв'язку з такими управлінськими діями, може розглядатися за правилами цивільного судочинства. Для розгляду деяких з таких спорів, зокрема щодо звільнення з публічної служби, КАС України встановлює юрисдикцію адміністративних судів. 
43.       З огляду на висновок про те, що позивач на момент звільнення обіймала посаду державного службовця, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про необхідність розгляду справи за правилами цивільного судочинства та погоджується з доводами відповідача про те, що цей спір пов'язаний зі звільненням позивача з публічної служби, і на нього згідно з пунктом 2 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
44.       ВеликаПалата Верховного Суду не погоджується з доводами касаційної скарги, мотивованими порушенням апеляційним судом статті 6 Конвенції, оскільки позивач не навела жодних доводів про порушення гарантій справедливого судового розгляду її справи, а висновок суду апеляційної інстанції про те, що спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, надає позивачу можливість захистити її права судом, встановленим для цього законом.
45.       Доводи касаційної скарги щодо позбавлення позивача внаслідок закриття провадження у справі права на відшкодування збитків, понесених внаслідок незаконного звільнення, є неприйнятними, оскільки відповідно до частини п'ятої статті 21 чинної редакції КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
46.       Касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції (частина третя статті 406 ЦПК України).
47.       Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення (пункт 1 частини першої статті 409 ЦПК України).
48.       Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
49.       Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвала Апеляційного суду міста Києва від 29 серпня 2017 року постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому залишає її без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
(3)        Висновки щодо застосування норм права
50.       Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій (частина перша статті 17 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), зокрема на спори з приводу звільнення з публічної служби (пункт 2 частини другої вказаної статті). Близький за змістом припис передбачений у КАС України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року (пункт 2 частини першої статті 19).
51.       На вимоги про визнання незаконним наказу про звільнення з посади, віднесеної до посад державної служби, та про поновлення на такій посаді, тобто на вимоги з приводу звільнення з публічної служби, поширюється юрисдикція адміністративних судів. А тому такі вимоги слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Керуючись частиною першою статті 400, частиною третьою статті 406, пунктом 1 частини першої статті 409, статтями 410, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.   Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2.   Ухвалу Апеляційного суду міста Києва від 29 серпня 2017 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| О. С. Золотніков | І. В. Саприкіна
| О. Р. Кібенко | О. М. Ситнік
| В. С. Князєв | О. С. Ткачук
| Л. М. Лобойко | В. Ю. Уркевич
| | О. Г. Яновська
Повний текст постанови підписаний 29 січня 2019 року.