П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
13 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 810/2763/17 (К/9901/44258/18) 
Провадження № 11-1228апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба) на ухвалу Київського окружного адміністративного суду (суддя Брагіна О. Є.) від 11 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Степанюк А. Г., судді: Кузьменко В. В., Шурко О. І.) від 31 жовтня 2017 року у справі за позовом Державіаслужби до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будгенконтракт» (далі - ТОВ «Будгенконтракт»), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), Бучанської міської ради Київської області, треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», Державне підприємство «Антонов» (далі - ДП «Антонов»), про зобов'язання знести самочинне будівництво, 
ВСТАНОВИЛА:
У серпні 2017 року Державіаслужбазвернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:
- зобов'язати ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року № 10 «Про припинення будівництва (діяльності, передбаченої ч. 2 ст. 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території»;
- зобов'язати ТОВ «Будгенконтракт» знести самочинне будівництво та привести ділянки в попередній стан за адресою: Київська обл., м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3;
- визнати незаконними та скасувати декларації про початок виконання будівельних робіт від 05 листопада 2015 року № КС 083153091451, КС 083153091477 та інші дозволи на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об'єктам будівництва за адресою: Київська обл., м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 позовну заяву в частині позовних вимог про визнання незаконними та скасування декларації про початок виконання будівельних робіт від 05 листопада 2015 року № КС 083153091451, КС 083153091477 та інші дозволи на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об'єктам будівництва за адресою: Київська обл., м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3 - повернуто позивачу на підставі п. 6 ч. 3 ст. 108 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв'язку з тим, що справа не підсудна цьому адміністративному суду.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 31 жовтня 2017 року скасував вищезазначену ухвалу Київського окружного адміністративного суду та направив справу до цього ж суду для продовження розгляду.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року, відмовлено у відкритті провадження у цій справі в частині позовних вимог про зобов'язання ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року № 10, знести самочинне будівництво та привести ділянки у попередній стан за адресою: Київська обл., м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3, оскільки спірні правовідносини належить розглядати за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.
27 листопада 2017 року Державіаслужба звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Київського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року про відмову у відкритті провадження та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції з тих підстав, що цей спір належить до адміністративної юрисдикції.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року вказану вище справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Цю ухвалу мотивовано тим, що в касаційній скарзі позивач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема, що вказаний позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
Як убачається з матеріалів справи, Головне управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України (далі - СБУ) листом від 18 січня 2017 року № 8/3/2-267 повідомило Державіаслужбу про можливе порушення процедури погодження забудови приаеродромної території з боку наступних експлуатантів: КП МА «Київ» (Жуляни), ДП МА «Бориспіль», аеродроми «Антонов-1» (Святошин) та «Антонов-2» (Гостомель), що може призвести до виникнення надзвичайних подій на авіаційному транспорті. Зокрема, підприємства-забудовники ігнорують чинні нормативні акти, що регламентують граничні нормативи висотності будівель, авіаційних шумів, електромагнітних випромінювань та здійснюють будівництво без отримання відповідних висновків експлуатантів та Державіаслужби.
На виконання ч. 2, 3 ст. 69 Повітряного кодексу України (далі - ПК України) та п. 147 розд. ХІ Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 року № 401, 26 жовтня 2016 року ДП «Антонов» направлено листи до місцевих органів виконавчої влади: селищному голові м. Гостомель, міському голові м. Ірпінь щодо розмірів приаеродромної території аеродрому «Антонов-1» та «Антонов-2» і необхідність погодження будівництва з Державіаслужбою та ДП «Антонов».
У січні - лютому 2017 року Державіаслужбою здійснено позапланові інспекційні перевірки забудови приаеродромної території аеродрому КП МА «Київ» (Жуляни), ДП МА «Бориспіль», ДП «Антонов», в ході яких на території аеродромів «Антонов-1» та «Антонов-2» були встановлені будівництва, не погоджені з ДП «Антонов» і Державіаслужбою, зокрема, за адресою: Київська обл., м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3. За результатами проведених перевірок складено акт від 09 лютого 2017 року.
18 липня 2017 року Державіаслужбою прийнято рішення № 10 «Про припинення з моменту винесення даного рішення ТОВ «Будгенконтракт» будівництва за адресою: Київська обл., м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3.», та повідомлено про необхідність керівнику або уповноваженій особі звернутись в 10-денний строк до позивача для погодження будівництва.
У зв'язку із невиконанням ТОВ «Будгенконтракт» зазначеного рішення Державіаслужба звернувся до суду із цим позовом.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення. 
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, Київський окружний адміністративний суд, з яким погодився й Київський апеляційний адміністративний суд,  виходив з того, що в межах даної справи судом не встановлені обставини, які б вказували, що позивач по відношенню до ТОВ «Будгенконтракт» здійснював владні управлінські функції, отже і публічно-правового характеру даний спір в межах заявлених позовних вимог не має. Суд зазначив, що спір за позовом Державіаслужби про зобов'язання знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки він не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, відтак його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Крім того, суди попередніх інстанції зазначили, що звернення до адміністративного суду з позовом про знесення самочинного будівництва є компетенцією органів державного архітектурно-будівельного контролю, а Державіаслужба не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом до юридичної особи з вимогами щодо зобов'язання виконати рішення про припинення будівництва на приаеродромній території або знести самочинне будівництво. 
Переглядаючи оскаржувані судові рішення на предмет правильності застосування судами норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із ч. 2 ст. 4 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 5 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
За п. 5 ч. 4 ст. 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Суд установив, що підставою звернення Державіаслужби до суду з цим позовом слугувало невиконання ТОВ «Будгенконтракт» рішення від 18 липня 2017 року № 10 про припинення будівництва на приаеродромній території аеродрому ДП «Антонов».
Відповідно до Положення про Державіаслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. 
Згідно із ч. 3, 10 ст. 69 ПК України визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації. Органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов'язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Виходячи з аналізу наведених правових положень законодавства та беручи до уваги обставини цієї справи, Велика Палата Верховного Суду приходить до висновку, що у спірних відносинах Державіаслужба, приймаючи рішення від 18 липня 2017 року № 10, діяла як суб'єкт владних повноважень, наділений функціями щодо погодження місця розташування об'єктів на приаеродромній території з метою забезпечення безпеки польотів і роботи радіотехнічних засобів цивільної авіації.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що у відносинах, які склалися, Державіаслужба не здійснювала владні управлінські функції по відношенню до ТОВ «Будгенконтракт», і цей спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. 
В оскаржуваних судових рішеннях суди першої та апеляційної інстанції, посилаючись на положення ч. 4 ст. 50 КАС України, дійшли висновку, що чинним законодавством не передбачено повноваження Державіаслужби на звернення до суду з позовом до юридичної особи з вимогами про зобов'язання виконати рішення про припинення будівництва (діяльності, передбаченої ч. 2 ст. 69 ПК України).
Відповідно до ч. 4 ст. 50 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень)громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
Дійсно, повноваження Державіаслужби на звернення до суду з позовом про зобов'язання виконати рішення про припинення будівництва (діяльності, передбаченої ч. 2 ст. 69 ПК України) не закріплені у перелічених вище нормативно-правових актах.
Поряд з цим, чинним законодавством України також не врегульовано питання альтернативних дій Державіаслужби у випадку невиконання особою рішення про припинення будівництва (накладення штрафу, звернення до суду тощо). 
У такому випадку Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне звернути увагу на положення Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI), у ст. 28 якого закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. 
Крім того, ВеликаПалата Верховного Суду зазначає про наявність «публічного інтересу» такого спору. 
Так, за загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
В адміністративному праві під поняттям «публічна адміністрація» слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб'єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.
У справі, що розглядається, Державіаслужба (публічна адміністрація) звернулась до адміністративного суду з позовом про зобов'язання ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення про припинення будівництва, маючи на меті захист публічного інтересу певного кола осіб (членів екіпажів повітряних суден та їх пасажирів, а також людей, які проживатимуть або перебуватимуть поруч), оскільки порушення норм чинного законодавства при будівництві указаних вище об'єктів впливають на безпеку цивільної авіації, створюючи загрозу життю і здоров'ю невизначеного кола людей.
З огляду на те, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, та в силу приписів ст. 28 Закону № 3166-VI наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, у даному випадку припинення діяльності, передбаченої ч. 2 ст. 69 ПК України, а також ураховуючи публічний інтерес цього спору, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права/інтересу є вірним.
Така правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17.
Враховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновки судів попередніх інстанції про відмову у відкритті провадження у цій справі, оскільки такий спір не належить до адміністративної юрисдикції, є помилковими, у зв'язку з чим наявні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
За нормами ч. 3 ст. 3 КАС України(тут і далі - у чинній редакції) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною 1 ст. 353 КАС Українипідставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, ВеликаПалата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити.
Ухвали Київського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді:                                               
Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук     О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима   Л. І. Рогач
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська