ПОСТАНОВА
Іменем України

20 лютого 2019 року 

м. Київ
справа №643/17465/14-а
адміністративне провадження №К/9901/2641/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П., 
розглянув у письмовому провадженні 
касаційну скаргу Департаменту земельних відносин Харківської міської ради
на постанову Московського районного суду м. Харкова від 23.10.2014 (суддя Скотар А.Ю.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.01.2015 (колегія у складі суддів Бондар В.О., Кононенко З.О., Калитка О.М.) 
у справі №638/20447/14-а
за позовом ОСОБА_1 
до Харківської міської ради 
про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов'язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          В листопаді 2013 року ОСОБА_1 звернулася до Московського районного суду м.   Харкова з позовом до Харківської міської ради. Просила суд: 
(1) визнати неправомірними дії та бездіяльність Харківської міської ради при розгляді її клопотання від 17.04.2013 про надання дозволу щодо відведення земельної ділянки площею, орієнтовно 0,0960 га з земель комунальної власності, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1; 
(2) визнати неправомірною відмову Харківської міської ради у наданні земельної ділянки та бездіяльність, яка полягає у незабезпеченні ОСОБА_1 за рахунок міського бюджету земельною ділянкою для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд із земель комунальної власності орієнтовною площею 0,1000 га.;
(3) зобов'язати Харківську міську раду розглянути клопотання від 17.04.2013 по суті та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею, орієнтовно 0,0960 га з земель комунальної власності, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1.
2.          Ухвалою Московського районного суду м. Харкова від 03.07.2014 забезпечено позов шляхом заборонити Харківській міській раді здійснювати будь-які дії по підготовці документів, рішень чи погоджень, спрямованих на передачу у власність фізичних чи юридичних осіб, укладення договорів оренди, передачу на праві постійного або тимчасового користування земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, до розгляду справи по суті.
3.          Постановою Московського районного суду м. Харкова від 23.10.2014, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.01.2015, позов задоволено частково, а саме: визнано неправомірними дії та бездіяльність Харківської міської ради при розгляді заяви (клопотання) від 17.04.2013 ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею, орієнтовно 0,0960 га із земель комунальної власності, для будівництва-та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1; зобов'язано Харківську міську раду розглянути заяву (клопотання) від 17.04.2013 ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею, орієнтовно 0,0960 га із земель комунальної власності, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 по суті і прийняти рішення у відповідності до діючого законодавства.
4.          Ухвалою від 10.02.2015 Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення суду першої та апеляційної інстанції.
5.          Ухвалою від 12.02.2015 Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Харківської міської ради на рішення суду першої та апеляційної інстанції.
6.          Ухвалою від 09.06.2015 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту земельних відносин Харківської міської ради, що надійшла 08.06.2015, на рішення суду першої та апеляційної інстанції. Просить скасувати судові рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Також просив справу розглядати за його участю. Справа по суті не розглядалась.
7.          20.11.2015 від ОСОБА_1 надійшли заперечення на касаційну скаргу. Просить залишити її без задоволення.
8.          10.01.2018 справу передано на розгляд до Верховного Суду.
9.          15.03.2018 від ОСОБА_1 надійшла заява, в якій вона повідомляє, що 26.06.2017 Європейський Суд з прав людини прийняв рішення у справі «Бурмич та інші проти України», а також щодо заяви № 40409/15 ОСОБА_1, яка була приєднана до цієї справи, щодо тривалого невиконання постанови Московського районного суду м. Харкова від 23.10.2014. рішення набуло статусу остаточного 12.10.2017.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10.          17.04.2013 ОСОБА_1 звернулась до Харківської міської ради з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку, господарських будівель і споруд в межах норм безоплатної приватизації, орієнтовною площею 0,0960 га із земель комунальної власності по АДРЕСА_1 та обгрунтування необхідності надання вказаної земельної ділянки, до якої додала копію паспорта, ідентифікаційного номеру, листа управління обліку та розподілу житлової площі № 81 від 08.02.2013 (а. с. 9).
11.          Листом від 26.04.2013 № 81 Управління обліку та розподілу житлової площі Департаменту житлового господарства Харківської міської ради повідомило ОСОБА_1, що земельні питання з 01.01.2013 розглядаються відповідно до рішення 21 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 19.12.2012 № 959/12 «Про затвердження Порядку надання земельних ділянок у м. Харкові у власність або користування» в порядку черговості, а черга заявника ще не надійшла. Крім того, зазначено, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою та питання щодо надання обґрунтування на земельну ділянку не входять до компетенції Управління  обліку та розподілу житлової площі (а.с. 10, 11).
12.          До цього ОСОБА_1 неодноразово зверталась до міської ради із заявами від 26.03.2012, 07.05.2012 про вибір місця розташування земельної ділянки, від 28.12.2012 про надання земельної ділянки, від 16.01.2013 про розгляд питання щодо надання обґрунтування необхідності надання земельної ділянки.
13.          Щодо розгляду даних заяв Управління обліку та розподілу житлової площі Департаменту житлового господарства Харківської міської ради повідомляло листами ОСОБА_1, що її черга в загальноміських списках черговиків № 1752, тому питання надання земельної ділянки може бути вирішено при підході черги.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що неодноразово зверталась до Харківської міської ради з заявами та необхідними документами для надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,0960 га із земель комунальної власності по АДРЕСА_1. У відповідь на звернення отримувала лише листи про відмову з посилання на внутрішні акти Харківської міської ради (рішення від 19.12.2012 № 959/12 «Про затвердження Порядку надання земельних ділянок у м. Харкові у власність або користування», Порядок обліку громадян, які бажають отримати у власність земельні ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, затверджене рішенням № 83 від 20.02.2009, Положення про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва», затверджене рішенням № 364/08 від 24.12.2008). 
Суть відмови зводиться до того, що її черга в загальноміських списках черговиків № 1752, тому питання надання земельної ділянки може бути вирішено при підході черги.
Позивач стверджувала, що той порядок, який запроваджений актами Харківської міської ради щодо надання земельних ділянок у власність  суперечить  ст. 118 ЗК України. Виключно цією статтею ЗК України визначається порядок, підстави, перелік документів для надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Орган місцевого самоврядування не вправі встановлювати додаткові обмеження. 
15.          Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що порядок надання громадянам земельних ділянок регулюється рішенням 29 сесії Харківської міської ради 5 скликання від 24.12.2008 №364/08 зі змінами та доповненнями від 29.04.2010 № 73/10, яким затверджено "Положення про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва". Положення є чинним та регулює процедуру отримання земельних ділянок у власність або користування в м. Харкові. 
Пунктом 3.1 розділу 3 вказаного рішення передбачено, що громадянин України, зареєстрований для проживання в місті Харкові, зацікавлений в одержанні у власність або в оренду земельної ділянки із земель комунальної власності, звертається до Харківської міської ради із заявою (клопотанням) про вибір місця розташування земельної ділянки. До заяви (клопотання) громадянином додаються обґрунтування необхідності відведення земельної ділянки. 
Розгляд питання обґрунтування необхідності відведення земельної ділянки здійснюється міською громадською комісією з житлових питань. Пропозиції цієї комісії затверджуються виконавчим комітетом міської ради.
Після цього це питання може бути вирішено лише у разі, якщо підійшла черга заявника згідно з загальноміськими списками черговиків. Вирішення питання надання земельних ділянок у м. Харкові поза чергою не передбачено.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Положення про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва» (затверджене рішенням № 364/08 від 24.12.2008) містить більший, ніж передбачений Порядком надання земельних ділянок у м. Харкові у власність або користування (затверджений рішенням Харківської міської ради від 19.12.2012 № 959/12) перелік документів, подання яких необхідно для розгляду питання про одержання земельної ділянки із земель комунальної власності територіальної громади м. Харкова у власність. 
17.          Жодний з вказаних нормативно-правових актів не наділяє Управління обліку та розподілу житлової площі Департаменту житлового господарства Харківської міської ради повноваженнями одноособово приймати рішення по відповідній заяві. Таким чином суди дійшли висновку, що розгляд заяви (клопотання) позивача від 17.04.2013 та надання відповіді на неї, за відсутності відповідного рішення громадської комісії з житлових питань, як це передбачено Порядком, чи рішення Управління земельних відносин, згідно з Положенням, порушує зазначені нормативно-правові акти. Прийняте за результатами розгляду звернення позивача рішення є неправомірним.
18.          Також суди дійшли висновку, що оскільки заява ОСОБА_1 не розглянута по суті, їй не відмовлено у наданні відповідного дозволу, то позовна вимога про зобов'язання відповідача прийняти рішення про його надання свідчитиме про втручання суду в компетенцію Харківської міської ради, вихід за межі власних повноважень.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 

19.          Департамент земельних відносин Харківської міської ради у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції з таких підстав:
А) вважає, що суди не дослідили чи відповідала заява позивача від 17.04.2013 вимогам земельного законодавства та нормативно-правовим актам Харківської міської ради.
Б) преюдиційні обставини, які впливають на спірні правовідносини, були встановлені в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 06.12.2011 (справа № 2а-1137/10/2027) за позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Харківської міської ради про визнання дій неправомірними дій щодо відмови підготувати та надати пропозиції меж та розмірів земельної ділянки. В позові було відмовлено.
В) органи місцевого самоврядування вправі приймати нормативні та ненормативні акти з метою врегулювання земельних питань.
Г) ні Порядок, ні Положення не передбачають підготовку та передачу на розгляд сесії Харківської міської ради проекту рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у зв'язку з ненаданням необхідного переліку документів. Департамент розглядає та готує проект рішення виключно при наявності пропозицій житлової комісії, затверджених рішенням виконавчого комітету. В інших випадках проект зазначеного рішення Департамент не готує, дане питання виноситься на розгляд сесії. Це свідчить про помилковість висновку суду, що  відсутність мотивованого висновку комісії та рішення міськвиконкому є підставою для подальшого розгляду Управлінням земельних відносин заяви позивача від 17.04.2013.
20.          У запереченнях на касаційну скаргу позивач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, посилаючись фактично на ті самі доводи, якими обґрунтовувала позов. Додатково позивач повідомила, що судове рішення, яким у даній справі її вимоги задоволено частково перебувало на виконанні державного виконавця. У зв'язку з невиконання судового рішення, ОСОБА_1 подала заяву до Європейського Суду з прав людини, яка була приєднана до справи «Бурмич та інші проти України», які є частиною процедури виконання пілотного рішення «Іванов Ю.М. проти України».
          
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21.          Верховний Суд, перевірив доводи касаційної скарги та дійшов висновку про часткове її  задоволення.
22.          У справі, що розглядається, предметом касаційного оскарження є правильність застосування судами норм матеріального права при постановленні судового рішення.
23.          Основним правовим питанням у справі є правомірність дій Харківської міської ради у відповідь на клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також застосування до спірних правовідносин нормативних актів Харківської міської ради.
24.          Частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Цей перелік є вичерпним.
25.          Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні. 
26.          У контексті встановлених судами обставин справи, суди попередніх інстанцій встановили, що з метою вирішення клопотання (заяви) позивача від 17.04.2014 відповідач не приймав у встановлений законодавством строк та у передбаченій законом формі рішення про надання чи відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки позивачеві. Причиною відмови стало те, що земельні питання з 01.01.2013 розглядаються відповідно до рішення Харківської міської ради  №959/12 «Про затвердження Порядку надання земельних ділянок у м. Харкові у власність або користування» в порядку черговості, а черга заявника ще не надійшла. Про це заявника повідомлено листом від 26.04.2013 № 81.
27.          Суди попередніх інстанцій погодились з доводами позивача про те, що має місце протиправність дії та бездіяльності Харківської міської ради при розгляді заяви від 17.04.2013, зобов'язавши міську раду розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 по суті і прийняти рішення.
28.          Колегія суддів вважає, що суди правильно вирішили спір по суті, проте з неправильним застосуванням норм матеріального права, у зв'язку з чим суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити рішення судів в частині мотивів їх прийняття.
29.          В преамбулі Рішення Харківської міської ради від 24.12.2018 № 364/08 зазначено, що воно приймається з метою врегулювання процедури вирішення питань передачі у власність та надання в оренду громадянам земельних ділянок на підставі ст. 116, 118, 121, 124, 151 Земельного кодексу України, керуючись ст. 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
30.          Відповідно до ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
31.          У статті 26 Закону України "Про самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання  регулювання земельних відносин відповідно до закону (п. 34 ч.1).
32.          Земельний кодекс у статті 12 передбачає повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин. До повноважень міських рад належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад (п. а)), передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодекс (п. б)); вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону (п. к)).
33.          Водночас Земельний кодекс України не передбачає регулювання земельних відносин щодо надання земельних ділянок громадян у власність актами органів місцевого самоврядування. Стаття 118, яка регулює ці правовідносини, є імперативною і забезпечує однакове правове регулювання цих відносин в Україні.
34.          Урегулювавши земельні правовідносини у сфері, яка визначена законом, Харківська міська рада діяла не у межах свої повноважень, перевищила їх і встановила особливий режим реалізації прав громадян на отримання земельних ділянок у власність у місті Харкові. 
35.          Рішення Харківської міської ради від 24.12.2018 № 364/08, яким затверджено "Положення про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва" встановлює додаткові, не передбачені законом умови реалізації права громадян на отримання земельної ділянки у м. Харкові.
36.          Враховуючи наведене, Рішення від 24.12.2018 № 364/08 не відповідає правовому акту вищої сили - Земельному кодексу України.
37.          Відповідно до ч. 4 ст. 9 КАС України у редакції, що діяла на час розгляду справи, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
38.          Не зважаючи на те, що позивач наводила аргументи щодо незаконності, відносно статті 118, 123 ЗК України, встановлення обмежень у питанні відведення земельної ділянки, надання дозволів на розробку проектів землеустрою Порядком надання земельних ділянок у м. Харкові у власність або користування, Порядок обліку громадян, які бажають отримати у власність земельні ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, Положенням про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва», суди першої та апеляційної інстанції їх не взяли до уваги, мотивів відхилення не навели. Як наслідок, застосували до спірних правовідносин правові акти, які не підлягають застосуванню.
39.          З огляду на зазначене, вирішуючи спір суди мали до спірних правовідносин застосувати статтю 118 Земельного кодексу України. Водночас фактичні обставини, що мають значення для справи, встановлені судами повно та правильно. 
40.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
41.          Отже, Суд приходить до висновку, що судом першої та апеляційної інстанції прийнято правильне по суті рішення, проте з неправильним застосуванням норм матеріального права, у зв'язку з чим суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити рішення суду апеляційної інстанції в частині мотивів його прийняття. В іншій частині рішення підлягає залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту земельних відносин Харківської міської ради - задовольнити частково.
Постанову Московського районного суду м. Харкова від 23.10.2014 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.01.2015 змінити в частині обґрунтування висновків судів. 
В іншій частині судові рішення - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                                Кравчук В.М.

Судді                                                                                                    Анцупова Т.О.

Суддя                                                                                                    Стародуб О.П.