П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
16 січня 2019 року
м. Київ
Справа № 2306/1280/12
Провадження № 11-1088апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І.В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3, як представника ОСОБА_4, на постанову Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 18 березня 2013 року (суддя Мозгова О. А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року (у складі колегії суддів Чаку Є В., Старової Н. Е., Мєзєнцева Є. І.) у справі за позовом Золотоніського міжрайонного прокурора в інтересах ОСОБА_7 до виконавчого комітету Золотоніської міської ради Черкаської області 
(далі - виконком Золотоніської міськради), третя особа ОСОБА_8, про скасування рішення, 
УСТАНОВИЛА:
У березні 2012 року Золотоніський міжрайонний прокурор в інтересах ОСОБА_7 звернувся до Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області з позовом до виконкому Золотоніської міськради, третя особа ОСОБА_8, у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення виконкому Золотоніської міськради від 26 грудня 1996 року № 1042 «Про встановлення межі по фактичному користуванню домоволодіння АДРЕСА_1».
Позовна заява мотивована тим, що спірним рішенням виконкому Золотоніської міськради затверджено межу (по фактичному користуванню) присадибної ділянки домоволодіння АДРЕСА_1, чим порушено положення Земельного кодексу України(далі - ЗК України), оскільки спірна земельна ділянка (131 кв. м) відноситься до земель загального користування та є виїздом із сусіднього будинку, що належить ОСОБА_7 Передача вказаної земельної ділянки ОСОБА_9 унеможливлює її використання за призначенням, як об'єктом загального користування.
Золотоніський міськрайонний суд Черкаської області постановою від 18 березня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року, позов задовольнив. Визнав незаконним та скасував рішення виконкому Золотоніської міськради від 26 грудня 1996 року № 1042 «Про встановлення межі по фактичному користуванню домоволодіння АДРЕСА_1».
Не погодившись із такими судовими рішеннями, у липні 2015 року ОСОБА_8 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просила скасувати постанову Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 18 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року і прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 липня 2015 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
ОСОБА_8 померла ІНФОРМАЦІЯ_1, у зв'язку з чим відділом державної реєстрації актів цивільного стану по місту Золотоноша реєстраційної служби Золотоніського міськрайонного управління юстиції у Черкаській області видано свідоцтво про смерть серії НОМЕР_1 від 29 вересня 2015 року.
27 квітня 2016 року на адресу Вищого адміністративного суду України надійшло клопотання ОСОБА_4 (сина померлої третьої особи у справі - ОСОБА_8) про заміну учасника адміністративної справи, оскільки особа, яка звернулась до суду з касаційною скаргою - ОСОБА_8 померла, а після її смерті ОСОБА_4 успадкував домоволодіння АДРЕСА_1. Ці обставини підтверджуються копією свідоцтва про право на спадщину за законом від 04 квітня 2016 року та копією витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 09 червня 2016 року відмовив у задоволенні клопотання ОСОБА_4 про заміну учасника адміністративного процесу, а ухвалою від 16 червня 2016 року закрив касаційне провадження у цій справі, зазначивши, що ОСОБА_4 не позбавлений права оскаржити постанову Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 18 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року в порядку ст. 211, 212 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; в редакції, чинній на час прийняття ухвали), якщо вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій вирішили питання про його права, свободи, інтереси та обов'язки.
У липні 2016 року ОСОБА_4 (син померлої третьої особи у 
справі - ОСОБА_8) в порядку ст. 211 КАС України, як особа, яка не брала участь у справі, через свого представника ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 18 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року і прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову, оскільки вважає, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 07 вересня 2016 рокувідкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 18 вересня 2018 року передав вказану вище справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що рішенням виконкому Золотоніської міськради від 13 лютого 1992 року № 69 виділено ОСОБА_9 під індивідуальну забудову земельну ділянку площею 430 кв. м на АДРЕСА_1.
26 грудня 1996 року виконком Золотоніської міськради прийняв рішення № 1042, яким затвердив межу присадибної земельної ділянки домоволодіння на АДРЕСА_1, що належить ОСОБА_9 по фактичному користуванню, загальною площею 561 кв. м. 
На підставі доповідної записки начальника Золотоніського міського відділу земельних ресурсів від 17 грудня 2002 року Золотоніська Міськрада рішенням від 19 грудня 2002 року № 7-9-24 скасувала рішення виконкому Золотоніської міськради від 26 грудня 1996 року № 1042 «Про встановлення межі по фактичному користуванню домоволодіння АДРЕСА_1» та вирішила закріпити за вищевказаним домоволодінням присадибну ділянку площею 430 кв. м.
Не погодившись із рішенням Золотоніської Міськради від 19 грудня 2002 року № 7-9-24, ОСОБА_9 звернувся до Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області з позовом (справа № 2-1314/2005) про його скасування.
Золотоніський міськрайонний суд Черкаської області рішенням від 16 серпня 2005 року відмовив у задоволенні позову.
Апеляційний суд Черкаської області ухвалою від 17 жовтня 2005 року скасував рішення суду першої інстанції та направив справу на новий розгляд.
Постановою Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області 08 грудня 2005 року, залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду Черкаської області від 11 січня 2006 року та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 червня 2007 року, позов ОСОБА_9 до Золотоніської Міськради про скасування рішення від 19 грудня 2002 року № 7-9-24 задоволено, і це рішення суду є чинним.
На виконання цієї постанови суду Золотоніська Міськрада рішенням від 20 березня 2006 року № 51-53-4 скасувала своє попереднє рішення від 19 грудня 2002 року № 7-9-24 «Про скасування рішення виконавчого комітету Золотоніської міської ради від 26 грудня 1996 року № 1042» та вирішила закріпити за належним ОСОБА_9 домоволодінням на АДРЕСА_1 присадибну ділянку площею 561 кв. м.
Згідно з даними Реєстру прав власності на нерухоме майно за ОСОБА_9 з 08 квітня 1992 року зареєстровано безстрокове право користування вищезазначеною земельною ділянкою та право власності на домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1.
ОСОБА_9 помер ІНФОРМАЦІЯ_2, про що в Книзі реєстрації смертей зроблено відповідний запис № 311 та видано свідоцтво про смерть серії НОМЕР_2 від 14 вересня 2010 року.
Відповідно до свідоцтва про право на спадщину за заповітом серія ВРІ від 25 березня 2011 року № 211236, посвідченого державним нотаріусом Золотоніської міської державної нотаріальної контори, спадкоємцем майна ОСОБА_9 є його дружина ОСОБА_8
ОСОБА_7, в інтересах якої прокурором подано цей позов, є співвласницею житлового будинку садибного типу та земельної ділянки загальною площею 656 кв. м., розташованих на АДРЕСА_1, що є суміжним з домоволодінням третьої особи (ОСОБА_8). 
Прокурор звернувся до суду із цим адміністративним позовом в інтересах ОСОБА_7, посилаючись, зокрема, на те, щорішення виконкому Золотоніської міськради від 26 грудня 1996 року № 1042 «Про встановлення межі по фактичному користуванню домоволодіння АДРЕСА_1» є незаконним, оскільки затвердження оскаржуваним рішенням межі присадибної ділянки ОСОБА_9 по фактичному користуванню у розмірі 561 кв. м відбулось з порушенням ЗК України, адже частина цієї земельної ділянки (131 кв. м) є землею загального користування (дорогою), а побудований на ній ОСОБА_9 паркан перекриває вхід до будинку ОСОБА_7
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції й аргументи, наведені у запереченнях, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України, в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України).
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС Україниє переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як вбачається з матеріалів справи, спір у цій справі стосується щодо права користування ОСОБА_10 та ОСОБА_8 частиною земельної ділянки (131 кв. м), яка була передана органом місцевого самоврядування у постійне користування ОСОБА_9 за адресою АДРЕСА_1, а тому такий спір не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів ОСОБА_7 у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, оскільки виник спір про право цивільне.
Разом з цим, участь у справі виконкому Золотоніської міськради, який є суб'єктом владних повноважень, та оскарження його рішення не змінює правову природу спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.
Крім того, у серпні 2015 року ОСОБА_7 у порядку цивільного судочинства зверталась із позовом (справа № 695/2660/15-ц) до ОСОБА_8, третя особа виконком Золотоніської міськради, про усунення перешкод у користуванні майном, а саме, спірною земельною ділянкою, як об'єктом загального користування.
За результатами розгляду цього позову Золотоніський міськрайонний суд Черкаської області ухвалою від 28 жовтня 2015 року закрив провадження у зв'язку зі смертю відповідачки - ОСОБА_8
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з ч. 1, 4 ст. 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
Пунктом 10 ч. 2 ст.16 ЦК України визначено, що одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
З огляду на наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду встановила помилковість висновків судів попередніх інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки має вирішуватися в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 та ч. 1 ст. 354 КАС України (у редакції Закону 
№ 2147-VIII) ухвалені в цій справі в порядку адміністративного судочинства судові рішення підлягають скасуванню, а провадження - закриттю у зв'язку з неналежністю розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 354 - 357, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3, як представника ОСОБА_4 задовольнити.
Постанову Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 18 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року скасувати. 
Провадження в адміністративній справі за позовом Золотоніського міжрайонного прокурора в інтересах ОСОБА_7 до виконавчого комітету Золотоніської міської ради Черкаської області, третя особа ОСОБА_8, про скасування рішення - закрити. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І. В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна В. В. Британчук Д. А. Гудима В. І. Данішевська О. Р. Кібенко В. С Князєв Л. М. Лобойко | | Н. П. Лященко О. Б. Прокопенко Л. І. Рогач О. М. Ситнік О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич О. Г. Яновська