П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
28 листопада 2018 року
м. Київ
 
Справа № 807/1442/13-а
Провадження № 11-1023апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 як представника ОСОБА_4 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року (судді Старунський Д. М., Багрій В. М., Кушнерик М. П.) у справі № 807/1442/13-а за позовом ОСОБА_4 до Відділу Держземагентства у Сколівському районі Львівської області (далі - Відділ Держземагентства), Стрийського міськрайонного управління Головного управління Держсанепідслужби у Львівській області (далі - Управління Держсанепідслужби), Сколівського відділу Львівської регіональної філії Державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру» (далі - Відділ ДП «Центр ДЗК»), Сколівської міської ради Львівської області (далі - Сколівська міськрада), Департаменту екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент), Відділу містобудування та архітектури Сколівської районної державної адміністрації Львівської області (далі - Відділ містобудування та архітектури, Сколівська РДА відповідно), Сколівської РДА, третя особа - ОСОБА_5, про визнання дій протиправними, скасування висновків і рішень та
ВСТАНОВИЛА: 
У травні 2013 року ОСОБА_4 звернулася до суду з позовом до Відділу Держземагентства, Управління Держсанепідслужби, Відділу ДП «Центр ДЗК», Сколівської міськради, Департаменту, Відділу містобудування та архітектури, Сколівської РДА, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила:
- визнати протиправними дії Сколівського районного відділу земельних ресурсів (далі - Відділ земресурсів), правонаступником якого є Відділ Держземагентства, щодо надання висновку від 10 березня 2006 року № 183 про погодження ОСОБА_5 проекту відведення земельної ділянки площею 0,0714 га для реконструкції насосної станції в житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 (далі - спірний проект відведення земельної ділянки); 
- визнати незаконним та скасувати висновок Відділу земресурсів від 10 березня 2006 року № 183;
- визнати протиправними дії Сколівської районної санітарно-епідеміологічної станції (далі - Санстанція), правонаступником якої є Управління Держсанепідслужби, щодо надання висновку від 10 березня 2006 року № 11/01 про погодження ОСОБА_5 спірного проекту відведення земельної ділянки;
- визнати незаконним та скасувати висновок Санстанції від 10 березня 2006 року № 11/01;
- визнати незаконним та скасувати висновок Державного управління екології та природних ресурсів у Львівській області (далі - Управління екології та природних ресурсів), правонаступником якого є Департамент, від 23 жовтня 2006 року № 152/1;
- визнати незаконним та скасувати висновок Відділу містобудування та архітектури від 23 жовтня 2006 року за № 165;
- визнати незаконними дії Відділу ДП «Центр ДЗК» щодо виготовлення ОСОБА_5 спірного проекту відведення земельної ділянки;
- визнати незаконним спірний проект відведення земельної ділянки ОСОБА_5, виготовлений Відділом ДП «Центр ДЗК»;
- визнати протиправними дії VІ сесії Сколівської міськради щодо прийняття рішення від 25 жовтня 2006 року № 35 «Про виділення та надання у приватну власність земельної ділянки для реконструкції насосної станції під житловий будинок по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_5.»;
- визнати незаконним та скасувати рішення VІ сесії Сколівської міськради від 25 жовтня 2006 року № 35.
На обґрунтування заявлених вимог ОСОБА_4 зазначила, що є дочкою та спадкоємцем за законом ОСОБА_6, який помер ІНФОРМАЦІЯ_1. Її батько був власником насосної станції, що підтверджується договором купівлі-продажу від 01 квітня 1997 року та актом передачі майна за цією ж датою. Рішенням виконавчого комітету Сколівської міськради від 26 січня 2005 року № 14ОСОБА_6 було надано дозвіл на складання проекту забудови та проекту відведення земельної ділянки для реконструкції насосної станції під житловий будинок на АДРЕСА_1.Рішенням ХХІІ сесії Сколівської міськради від 22 березня 2006 року № 13 затверджено проект відведення земельної ділянки площею 0,0714 га під будівництво житлового будинку за вказаною адресою, виділено ОСОБА_6 та надано безкоштовно у приватну власність земельну ділянку площею 0,0714 га для будівництва та обслуговування житлового будинку. ОСОБА_6 оформив будівельні документи та одержав у Відділі містобудування та архітектури будівельний паспорт на будівництво житлового будинку на АДРЕСА_1. Маючи намір успадкувати незакінчений будівництвом житловий будинок, ОСОБА_4 дізналася про те, що рішенням виконавчого комітету Сколівської міськради від 03 жовтня 2006 року № 286 скасовано рішення цього виконавчого комітету від 26 січня 2005 року № 14 та надано ОСОБА_5 дозвіл на складання проекту забудови та проекту відведення земельної ділянки для реконструкції насосної станції під житловий будинок на АДРЕСА_1. Крім цього, ОСОБА_4 дізналася, що Відділ земресурсів та Санстанція надали ОСОБА_5 висновки від 10 березня 2006 року № 183 та № 11/01 відповідно про погодження спірного проекту відведення земельної ділянки; Відділ містобудування та архітектури, Управління екології та природних ресурсів надали третій особі висновки від 23 жовтня 2006 року № 165 та № 152/1 відповідно, а Відділ ДП «Центр ДЗК» виготовив ОСОБА_5 спірний проект відведення земельної ділянки. Також ОСОБА_4 стало відомо про рішення VІ сесії Сколівської міськради від 25 жовтня 2006 року № 35 «Про виділення та надання у приватну власність земельної ділянки для реконструкції насосної станції під житловий будинок по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_5.». Вважаючи дії відповідачів протиправними, позивач просив визнати незаконними та скасувати їх висновки, спірний проект відведення земельної ділянки та рішення.
Закарпатський окружний адміністративний суд постановою від 21 липня 2015 року позов задовольнив. 
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 січня 2016 року частково задовольнив апеляційну скаргу ОСОБА_5: скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із ухвалою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 як представник позивача подав касаційну скаргу, в якій зазначив, що відповідачі в цій справі - суб'єкти владних повноважень: Управління Держсанепідслужби, Відділ ДП «Центр ДЗК», Відділ містобудування та архітектури - не є юридичними особами, а тому відповідно до положень статті 30 Цивільного процесуального кодексу України не можуть бути відповідачами у справах, що розглядаються в порядку цивільного судочинства. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржуване рішення Львівського апеляційного адміністративного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 24 березня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС Українивикладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 29 серпня 2018 року передав цю справу до Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Третя особа подала заперечення на касаційну скаргу представника позивача, в яких зазначила, що позовні вимоги є безпідставними, що підтверджується постановою Верховного Суду України від 13 жовтня 2015 року у справі № 308/15637/13-а та ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 08 лютого 2016 року у справі № 453/43/11, тому просить відмовити в задоволенні скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі й запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення. 
Суди попередніх інстанцій установили, що батько позивача - ОСОБА_6 01 квітня 1997 року придбав насосну станцію в м. Сколе за 1074 грн, що підтверджується договором купівлі-продажу та актом передачі майна від 01 квітня 1997 року, а також генпланом цієї станції. 
Рішенням виконавчого комітету Сколівської міськради від 26 січня 2005 року № 14ОСОБА_6 було надано дозвіл на складання проекту забудови та проекту відведення земельної ділянки для реконструкції насосної станції під житловий будинок на АДРЕСА_1.
У подальшому ОСОБА_6 отримав 10 березня 2006 року висновки Відділу земресурсів, Санстанції, Управління екології та природних ресурсів № 183, № 11/01, № 19 відповідно, а також висновок Відділу містобудування та архітектури від 09 березня 2006 року № 165, якими йому погоджено проект відведення земельної ділянки площею 0,0714 га для реконструкції насосної станції під житловий будинок на АДРЕСА_1.
Рішенням ХХІІ сесії Сколівської міськради від 22 березня 2006 року № 13 затверджено проект відведення земельної ділянки площею 0,0714 га під будівництво житлового будинку за вказаною адресою, виділено ОСОБА_6 та надано йому безкоштовно у приватну власність земельну ділянку площею 0,0714 га для будівництва та обслуговування житлового будинку.
ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_6 помер, що підтверджується свідоцтвом про його смерть від 26 жовтня 2006 року серії НОМЕР_1.
03 жовтня 2006 року виконавчий комітет Сколівської міськради виніс рішення № 286, яким скасував своє рішення від 26 січня 2005 року № 14 та надав ОСОБА_5 дозвіл на складання проекту забудови й проекту відведення земельної ділянки для реконструкції насосної станції під житловий будинок на АДРЕСА_1.
25 жовтня 2006 року IV сесія Сколівської міськради прийняла рішення № 35 «Про виділення та надання у приватну власність земельної ділянки для реконструкції насосної станції під житловий будинок по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_5.».
ОСОБА_5 отримала свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 23 березня 2007 року щодо спірного житлового будинку (зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 28 березня 2007 року за № 18277514) та державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_2 від 26 січня 2007 року.
Вважаючи, що надані відповідачами висновки, спірний проект відведення земельної ділянки й рішення порушують право власності на земельну ділянку, ОСОБА_4 звернулася до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_4, суд першої інстанції виходив з того, що рішення виконавчого комітету Сколівської міськради від 26 січня 2005 року № 14є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, тому відповідно до положень, викладених у Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, це рішення не може бути скасоване чи змінене органом місцевого самоврядування після його виконання, а висновки, які були отримані до надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки, є незаконними, дії щодо їх видачі є протиправними. При цьому при вирішенні справи Закарпатський окружний адміністративний суд виходив із належності цього спору до публічно-правових.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, Львівський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що заявлені ОСОБА_4 позовні вимоги випливають із відносин, що мають приватноправовий характер, а саме щодо права власності на житловий будинок та земельну ділянку, тому вирішення цього спору не належить до юрисдикції адміністративних судів.Ураховуючи те, що на підставі оскаржуваних висновків, проекту відведення земельної ділянки, рішеннятретя особа отримала правовстановлюючі документи на житловий будинок та земельну ділянку, цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства у способи, визначені у статті 125 Земельного кодексу України та статті 16 Цивільного кодексу України.
ВеликаПалата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок апеляційного суду з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено судами та підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_4 звернулася до суду з позовом про визнання незаконними висновків державних органів про погодження третій особі проекту відведення земельної ділянки, а також рішення органу місцевого самоврядування, яким третій особі надано у власність земельну ділянку.
На підставі рішень виконавчого комітету Сколівської міськради від 14 березня 2007 року № 45 та IV сесії Сколівської міськради від 25 жовтня 2006 року № 35 третя особа ОСОБА_5 отримала свідоцтво про право власності на нерухоме майно (будинок) та державний акт на право власності на земельну ділянку.
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
Отже, прийняте органом місцевого самоврядування рішення про надання третій особі у власність земельної ділянки є ненормативним актом суб'єкта владних повноважень, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. У такому випадку захист порушеного, на думку позивача, права з огляду на суб'єктний склад сторін має вирішуватися за нормами цивільного судочинства.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушеного, на думку позивача, права власності на земельну ділянку та будинок, на якій він знаходиться, власником яких на теперішній час є третя особа, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 та 18 квітня, 03 жовтня 2018 року у справах № 761/33504/14-а, № 802/950/17-а та № 2-а-299/10 відповідно.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС Українисуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року постановлено з додержанням норм процесуального права, а правових висновків суду скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 як представника ОСОБА_4 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
 
Суддя-доповідач     О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
 
                                     С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
 
                                     В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
                                     Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
 
                                     В. І. Данішевська   О. М. Ситнік
 
                                     О. Р. Кібенко О. С. Ткачук
 
                                     В. С. Князєв   В. Ю. Уркевич
 
                                     Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська