П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
27 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 820/4143/16
Провадження № 11-960апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С., 
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання - Мамонової І. В.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_3,
представник третьої особи (Південноміської ради Харківського району Харківської області) - Свіщов Р. В.,
розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу Південноміської ради Харківського району Харківської області (далі - Південноміська рада) на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року (суддя Мар'єнко Л. М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року (судді Бондар В. О., Калиновський В. А., Кононенко З. О.) у справі № 820/4143/16 за позовом ОСОБА_3 до Управління Держгеокадастру у Харківському районі Харківської області, державного реєстратора Харківського районного управління юстиції Харківської області Боклага Сергія Сергійовича (далі - Реєстратор), державного кадастрового реєстратора Управління Держземагентства у Харківському районі Харківської області Садовської Ганни Валеріївни (далі - Кадастровий реєстратор), треті особи Харківська районна державна адміністрація Харківської області, Південноміська рада, про скасування рішень та
ВСТАНОВИЛА:
У серпні 2016 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом до Управління Держгеокадастру, Реєстратора та Кадастрового реєстратора, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила скасувати:
- рішення Кадастрового реєстратора від 05 жовтня 2015 року «Про внесення відомостей до Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки з кадастровим № НОМЕР_1», прийняте під час державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 на підставі технічної документації із землеустрою, яка не відповідає вимогам законодавства України, та з порушенням порядку, встановленого законом; 
- рішення Реєстратора від 19 жовтня 2015 року № 25390773 про державну реєстрацію права власності Південноміської ради на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1, прийняте з порушенням порядку реєстрації права власності територіальної громади на земельну ділянку та за відсутності підстав, передбачених законами України.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 зазначила, що оскаржувані рішення Реєстратора та Кадастрового реєстратора, якими зареєстровано за Південноміською радою право власності на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1, підлягають скасуванню, оскільки прийняті з порушенням порядку та за відсутності підстав, передбачених чинним законодавством.
Харківський окружний адміністративний суд постановою від 21 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року, адміністративний позов задовольнив у повному обсязі: скасував рішення Кадастрового реєстратора від 05 жовтня 2015 року про внесення відомостей до Державного земельного кадастру щодо державної реєстрації земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_2 та рішення Реєстратора від 19 жовтня 2015 року № 25390773 про державну реєстрацію прав та їх обтяжень щодо вказаної земельної ділянки.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, представник Південноміської ради в касаційній скарзі зазначив, що суди попередніх інстанцій не в повному обсязі з'ясували обставини справи, які мають значення для правильного вирішення адміністративного спору, неправильно та неповно дослідили докази, що призвело до невідповідності висновків суду обставинам справи, а також помилково застосували норми як матеріального, так і процесуального права, що зумовило неправильне вирішення адміністративного спору. На думку скаржника, цей спір не є публічно-правовим, а тому має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення, а провадження у справі закрити.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 08 червня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
У березні 2018 року касаційну скаргу представника Південноміської ради було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 15 серпня 2018 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 вересня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в судовому засіданні згідно із частиною першою статті 344 та частиною п'ятою статті 262 КАС України.
У запереченнях (відзиві) на касаційну скаргу ОСОБА_3 зазначила, що відсутні підстави для закриття провадження в цій справі, передбачені статтею 157 КАС України, оскільки справу за позовом про скасування незаконних рішень Кадастрового реєстратора та Реєстратора належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. На підставі викладеного ОСОБА_3 просить відмовити в задоволенні касаційної скарги представника Південноміської ради, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
У судовому засіданні 27 листопада 2018 року представник Південноміської ради касаційну скаргу підтримав та просив її задовольнити з викладених у ній підстав. Позивач просив оскаржувані рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, виступи учасників справи, розглянувши матеріали справи, перевіривши наведені в касаційній скарзі та в запереченнях (відзиву) на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги Південноміської ради.
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням виконавчого комітету Південноміської ради від 11 травня 1995 року № 260 надано Спільному підприємству «Мереф'янський ринок» (далі - СП «Мереф'янський ринок») у постійне користування земельну ділянку площею 0,2 га для обслуговування будівель і споруд ринку та організації торгівлі. 
На виконання вказаного рішення виконавчого комітету Південноміської ради СП «Мереф'янський ринок» отримало державний акт на право постійного користування земельною ділянкою від 08 вересня 1995 року серії НОМЕР_3.
26 червня 2004 року позивачем і Харківською обласною спілкою споживчих товариств в особі директора Підприємства «Мереф'янський ринок» укладено договір купівлі-продажу будівель м'ясного магазину («В-1») та м'ясо-молочної харчової контрольної станції («Р-1»), що розташовані за адресою: АДРЕСА_1.
За актом приймання-передачі основних засобів від 29 липня 2004 року позивач отримав від СП «Мереф'янський ринок» м'ясний магазин («В-1»), м'ясо-молочну харчову контрольну станцію («Р-1») і незабудовану асфальтовану територію площею 1736 кв. м.
Право власності позивача на будівлі м'ясного магазину («В-1») та м'ясо-молочної харчової контрольної станції («Р-1»), що розташовані за адресою: АДРЕСА_1, зареєстроване 23 червня 2014 року в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно як на єдиний об'єкт нерухомого майна з реєстраційним номером 395597363251.
Рішенням Південноміської ради від 30 вересня 2004 року надано ОСОБА_3 дозвіл на виготовлення технічної документації для оформлення права користування земельною ділянкою на умовах оренди площею 0,2 га на території Південноміської ради для розміщення будівель ринку та для організації ринкової торгівлі.
Позивач звернувся до Міськрайонного управління Держкомзему у м. Люботин і Харківському районі Харківської області з інформаційним запитом про надання роз'яснень щодо припинення права користування земельною ділянкою СП «Мереф'янський ринок».
Міськрайонне управління Держкомзему у м. Люботин і Харківському районі Харківської області на запит ОСОБА_3 листом від 21 травня 2012 року № 2336 надало відповідь з роз'ясненням порядку, способу та підстав перереєстрації на її ім'я правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 0,2 га, на якій розміщені належні їй будівлі «В-1» та «Р-1».
05 жовтня 2015 року Кадастровим реєстратором прийнято рішення про державну реєстрацію в Державному земельному кадастрі земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2 на підставі технічної документації із землеустрою, яка виготовлена ФОП ОСОБА_7, що містить копію державного акта на право постійного користування землею від 08 вересня 1995 року серії НОМЕР_3.
Проведення зазначеної реєстраційної дії послужило підставою для подальшого проведення державної реєстрації права власності Південноміської ради на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_2 згідно з рішенням Реєстратора від 19 жовтня 2015 року.
Не погодившись із вказаними рішеннями Кадастрового реєстратора та Реєстратора, ОСОБА_3 звернулася до суду із цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_3, Харківський окружний адміністративний суд, з висновками якого погодився й Харківський апеляційний адміністративний суд, керувався тим, що в Кадастрового реєстратора були наявні підстави для відмови Південноміській раді у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки, а відтак рішення від 05 жовтня 2015 року підлягає скасуванню, оскільки прийнято з порушенням вимог законодавства. З огляду на скасування судом указаного рішення скасуванню також підлягає й рішення Реєстратора від 19 жовтня 2015 року.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення судами оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС Українисуб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закономустановлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Звернення ОСОБА_3 до адміністративного суду з цим позовом обумовлено тим, що внаслідок прийняття рішення Кадастрового реєстратора від 05 жовтня 2015 року «Про внесення відомостей до Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1» та рішення Реєстратора від 19 жовтня 2015 року № 25390773 про державну реєстрацію права власності Південноміської ради на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1 порушується право позивача на користування земельною ділянкою, на якій знаходяться належні позивачу на праві приватної власності нежитлові будівлі м'ясного магазину (літ. «В-1») загальною площею 73,5 кв. м та м'ясо-молочної харчової контрольної станції (літ. «Р-1») площею 63,6 кв. м, оскільки право користування цією земельною ділянкою має перейти до ОСОБА_3 як до нового власника вказаних будівель (літ. «В-1», «Р-1») відповідно до частини другої статті 120 Земельного кодексу України та частини першої статті 377 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 ЦПК України(вредакції, чинній на час постановлення судами оскаржуваних рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
На підставі статті 15 ЦК Україникожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Оскільки на підставі оскаржуваних рішень суб'єктів владних повноважень у третьої особи виникло речове право, правомірність набуття якого оспорюється позивачем, то цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 802/233/16-а (провадження № 11-290апп18) та від 27 червня 2018 року у справі № 814/104/17 (провадження № 11-607апп18).
За правилами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Південноміської ради Харківського району Харківської області задовольнити частково.
2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                                                      В. С. Князєв 
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк   О.Б. Прокопенко
 
С. В. Бакуліна   Л. І. Рогач 
 
В. В. Британчук І. В. Саприкіна 
 
Д. А. Гудима   О. М. Ситнік 
 
В. І. Данішевська   О. С. Ткачук 
 
О. Р. Кібенко   В. Ю. Уркевич 
 
Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська 
 
Н. П. Лященко