ПОСТАНОВА
Іменем України

27 листопада 2018 року 
Київ
справа №514/568/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16379/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області, третьої особи ОСОБА_3 про скасування рішення ради за касаційною скаргою ОСОБА_2  на постанову Тарутинського районного суду Одеської області в складі судді Горбаня Ю.О. від 08 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г., Яковлєва О.В. від 16 травня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
В травні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області, третьої особи ОСОБА_3, в якому просив:
- визнання нечинним та скасувати рішення Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області від 02.02.2016 року № 63-VII про включення земельної ділянки загальною площею 0,0826 га по вул. АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1, до переліку земельних ділянок, які підлягають першочерговому продажу у 2016 році;
- визнання нечинним та скасувати рішення Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області від 02.02.2016 року № 64-VII про надання дозволу ОСОБА_3 на виготовлення технічної документації з експертно-грошової оцінки земельної ділянки загальною площею 0,0826 га по АДРЕСА_1
Позовні вимоги мотивовані тим, що 03 березня 2016 року позивач та члени територіальної громади смт. Тарутине Одеської області звернулися до відповідача з заявою в якій просили розглянути на черговій сесії селищної ради питання щодо скасування рішення Тарутинської селищної ради від 02.02.2016 року № 63-VII та від 02.02.2016 року № 64- VII. 07 квітня 2016 року позивач одержав лист про відмову у скасуванні вищевказаних рішень, оскільки вони прийняті у відповідності до чинного законодавства. Позивач вважає, що при прийнятті рішення 02.02.2016 року № 63-VII про включення земельної ділянки, яка надана ОСОБА_3 в довгострокову оренду на 49 років, для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, за адресою: АДРЕСА_1 загальною площею земельної ділянки 0,0826 га, кадастровий номер НОМЕР_1 до переліку земельних ділянок, які підлягають першочерговому продажу у 2016 році, селищна рада керувалась законодавчими актами, які не передбачають такої дії, як включення земельних ділянок до переліку їх першочергового продажу. Також позивач зазначає, що при прийнятті вищевказаних рішень селищна рада не керувалась вимогами п. «г» ч. 5 ст. 128 Земельного Кодексу України, яким встановлена заборона на передачу земель загального користування населених пунктів у приватну власність. 
Постановою Тарутинського районного суду Одеської області від 08 грудня 2016 року залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій, виходили з того, що відповідно до класифікації видів цільового призначення земель, спірна земельна ділянка, загальною площею 0,0826 га, яка передана в оренду на 49 років ОСОБА_3 і розташована в АДРЕСА_1 відноситься до земель транспорту та може бути передана у приватну власність.
Не погоджуючись з постановою Тарутинського районного суду Одеської області від 08 грудня 2016 року та ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та задовольнити позовні вимоги повністю.
Касаційну скаргу, скаржник обґрунтовує тим, що суди попередніх інстанцій не звернули уваги на те, що відповідач оскаржене рішення прийняв всупереч повноваженням, визначеним чинним законодавством, оскільки на земельній ділянці, про яку йде мова в рішенні відповідача розташована автостанція, а тому ця ділянка не може бути включена до переліку земельних ділянок, які підлягають першочерговому продажу у 2016 році.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 514/568/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.
Пунктом 6  Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів»  встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.
У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті  46, пункту 8  Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів»  Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також  Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема,  КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV  викладено у новій редакції.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О. від 08 серпня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Тарутинського районного суду Одеської області від 08 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року за позовом ОСОБА_2 до   Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області, третьої особи ОСОБА_3 про скасування рішення ради.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те, що рішенням Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області від 03.12.2015 року № 36/1-VII передано ОСОБА_3 в довгострокову оренду строком на 49 років земельну ділянку площею 0,0826 га, для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, з земель комунальної власності Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області. Земельна ділянка розташована в АДРЕСА_1 
На виконання цього рішення 15 грудня 2015 року укладено договір оренди землі, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Рішенням Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області від 02.02.2016 року № 63-VII включено земельну ділянку, яка надана ОСОБА_3 в довгострокову оренду на 49 років, для розміщення та експлуатації будівель та споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, за адресою: АДРЕСА_1 загальною площею 0,0826 га, до переліку земельних ділянок, які підлягають першочерговому продажу у 2016 році.
Рішенням Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області від 02.02.2016 року № 64-VII надано дозвіл ФОП ОСОБА_3 на виготовлення звіту з експертно-грошової оцінки земельної ділянки несільськогосподарського призначення наданої для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, яка знаходиться в оренді на 49 років, на підставі договору оренди земельної ділянки від 15 грудня 2015 року зареєстрований в реєстраційній службі Тарутинського районного управління юстиції в Одеській області від 25.01.2016 року за № 27936554, кадастровий номер НОМЕР_1, загальною площею 0,0826 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1
Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно земельній ділянці площею 0,0826 га, яка розташована в АДРЕСА_1 присвоєне кадастровий номер НОМЕР_1 з цільовим призначенням для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Тарутинського районного суду Одеської області від 08 грудня 2016 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на дату звернення позивача до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За правилами частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття цієї постанови) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб'єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.
Наведене узгоджується з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є однією з обов'язкових ознак для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб'єктів владних повноважень.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
У справі, що розглядається, спір виник щодо правомірності рішення Тарутинської селищної ради Одеської області про включення земельної ділянки загальною до переліку земельних ділянок, які підлягають першочерговому продажу у 2016 році та надання дозволу на виготовлення технічної документації з експертно-грошової оцінки земельної ділянки. 
На думку позивача, ні Земельним кодексом України, а ні Законом України «Про органи місцевого самоврядування в Україні» селищній раді не надано повноважень на прийняття рішень щодо включення земельних ділянок до переліку їх першочергового продажу. Позивач вважає, що спірна земельна ділянка відноситься до земель загального користування та до земель водного фонду, щодо яких частиною 4 статті 83 Земельного кодексу України встановлено заборону на передачу у приватну власність. 
При цьому як було встановлено судами попередніх інстанцій правовідносини між третьою особою ОСОБА_3 та Тарутинського селищною радою Тарутинського району Одеської області щодо спірної земельної ділянки базуються на договірних відносинах на підставі договору оренди.
В той же час, позивач заперечує права на володіння, користування та розпорядження спірною земельною ділянкою, так як вона знаходиться біля автостанції «Тарутине» АДРЕСА_1 і визначена як площа, де розміщений об'єкт інфраструктури загального користування для населення, а саме: автостанція «Тарутине», що зачіпає права позивача, як члена територіальної громади. 
Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, приписами Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
Статтею 8 ЗК України передбачені повноваження обласних рад у галузі земельних відносин, до яких належить: розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад; забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель; погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території; затвердження та участь у реалізації регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; організація землеустрою; внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст; встановлення та зміна меж сіл, селищ; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Таким чином, при здійсненні повноважень власника спірної земельної ділянки, селищна рада є рівноправним суб'єктом земельних відносин, дії якої спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися цією земельною ділянкою.
Конституційний Суд України в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Отже, у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної або господарської юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Аналогічну правову позицію висловлено в постанові Верховного Суду України від 11 листопада 2015 року у справі № 2а-2885/12/1470, а також постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 806/945/17.
Отже, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
За правилами пункту першого частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій необхідно скасувати, а провадження у справі закрити, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства не відповідав б принципу ефективного судочинства як важливому елементу верховенства права.
Саме завдання Верховного Суду як найвищого суду в системі судоустрою України, що забезпечує сталість та єдність судової практики (статті 17 та 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів») полягає у виправлені відповідних помилок.
Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Як зазначив Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України» від 20 липня 2006 року (заяви № 29458/04 та № 29465/04), фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; … термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Враховуючи те, що суди порушили правила юрисдикції адміністративних судів, і вказане є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження, незалежно від доводів касаційної скарги, касаційний суд приймає рішення про те, що касаційну скаргу ОСОБА_2   слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.
Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу ОСОБА_2   задовольнити частково.
Постанову Тарутинського районного суду Одеської області від 08 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року скасувати.
Провадження у справі за позовом ОСОБА_2  до  Тарутинської селищної ради Тарутинського району Одеської області, третьої особи ОСОБА_3 про скасування рішення ради закрити.
Роз'яснити, що спір може бути розглянуто за правилами цивільного судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                                    М.І. Гриців
                                                                                                    Н.В. Коваленко