ПОСТАНОВА
Іменем України
Київ

05 лютого 2019 року 
справа №826/25515/15
адміністративне провадження №К/9901/14160/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),
суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.,
розглянувши у порядку письмовому провадженні касаційну скаргу Міністерства освіти і науки України 
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2015 року у складі колегії суддів Арсірія Р.  О., Кузьменка В.  А., Огурцова  О.  П.
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2016 року у складі колегії суддів Василенка  Я.  М., Степанюка А.  Г., Шурка  О.  І. 
у справі №  826/25515/15 
за адміністративним позовом Національного університету «Одеська юридична академія» 
до Міністерства освіти і науки України 
про визнання протиправним та скасування наказу,

У С Т А Н О В И В :

19 листопада 2015 року Національний університет «Одеська юридична академія» (далі - Університет, установа, позивач у справі) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі - Міністерство, відповідач у справі) про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства освіти і науки України від 17 листопада 2015 року № 1183, яким передбачено проведення позапланового внутрішнього аудиту в Національному університеті «Одеська юридична академія» в період з 19 листопада 2015 року по 17 грудня 2015 року, з мотивів його протиправності.

27 листопада 2015 року постановою Окружного адміністративного суду міста Києва, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2016 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій висновувалися з протиправності спірного акта індивідуальної дії, оскільки внутрішній аудит окремої бюджетної установи може проводитись виключно на підставі розпорядчого документа керівника такої установи, а не керівника центрального органу виконавчої влади, до сфери управління якої входить така установа. Повноваження ж відповідного центрального органу виконавчої влади зводяться лише до організації внутрішнього аудиту, що виявляється, зокрема, в обов'язку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту у підпорядкованих йому установах та праві ініціювати проведення позапланового внутрішнього аудиту в межах самого центрального органу виконавчої влади. Прийняття оскаржуваного наказу, на думку судів попередніх інстанцій, суперечить законодавчим вимогам щодо проведення внутрішнього аудиту, отже, така діяльність не може вважатись внутрішнім аудитом, а фактично є різновидом здійснення зовнішнього контролю за діяльністю підприємства, на яку розповсюджується дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

10 лютого 2016 року відповідачем до Вищого адміністративного суду України подано касаційну скаргу, в якій він посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме вимог статей 7-11, 35, 128, 195, 202 Кодексу адміністративного судочинства України, пункту п'ятого, підпункту дев'ятнадцятого пункту Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №  630 (далі - Положення №  630), статті 4, 5 Закону України «Про управління об'єктами державної власності», підпункту 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №  1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту в Міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» (далі - Постанова №  1001), пункту 1.1 Положення про сектор внутрішнього аудиту Міністерства освіти і науки України від 16 грудня 2014 року №  433-а.

Обґрунтовуючи наявність процесуальних порушень, відповідач вказує, що судом першої інстанції перенесено попереднє судове засідання з 25 січня 2016 року на 25 листопада 2015 року, про що повідомлено телефонограмою на приватний телефон працівника відповідача  24 листопада 2015 року о 18 год. 30 хв. Попереднє засідання відбулося 25 листопада 2015 року о 09 год. 30 хв. Під час попереднього засідання суд здійснив розгляд клопотання представника позивача про прискорення розгляду справи. Відповідач заперечував з мотивів необхідності надання часу для подання доказів та підготовки до розгляду справи, проте вказане клопотання позивача задоволено судом та, в порушення вимог статті 35 Кодексу адміністративного судочинства України, наступне судове засідання призначено на наступний день, а саме на 26 листопада 2015 року о 10  год.  00 хв. 

Представником відповідача 26 листопада 2015 року до початку судового засідання через канцелярію суду першої інстанції подано клопотання про перенесення судового засідання, призначеного на 26 листопада 2015 року у зв'язку з порушенням вимог статті 35 Кодексу адміністративного судочинства України та з необхідністю підготовки заперечень по справі та подання доказів. Вказане клопотання не розглянуто судом першої інстанції, а 27 листопада 2015 року у письмовому провадженні прийнято рішення, про задоволення позову.

Скаржник звертає увагу на те, що 27 листопада 2015 року подав клопотання про відвід судді, яке залишилося не розглянутим з мотивів  наявності кінцевого рішення у справі.

Окремо, представник відповідача зазначає, що судом першої інстанції взагалі не досліджувався спірний наказ, оскільки в матеріалах справи наявна лише копія такого наказу, завірена не уповноваженою на те особою.

У касаційній скарзі Міністерство звертає увагу на ігнорування судом апеляційної інстанції вказаних порушень та відсутність будь-якої їх оцінки при постановленні ухвали.

Порушення норм матеріального права, на думку відповідача, полягає у хибному тлумаченні положень Постанови №  1001, Положення №  630 та помилковому висновку про відсутність у Міністерства повноважень щодо проведення внутрішнього аудиту діяльності підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління. Міністерство обґрунтовує безпідставність застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки застосуванню підлягають виключно приписи Постанови №  1001.

У зв'язку із зазначеним, Міністерство просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвали нове рішення, яким у задоволенні позову Університету відмовити повністю.

15 лютого 2016 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства освіти і науки України та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу №  826/25515/15 (суддя - Сорока М.  О.).

09 березня 2016 року Вищим адміністративним судом України зареєстровано заперечення на касаційну скаргу, в яких позивач спростовує її доводи, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. 

11 липня 2016 року відповідачем до Вищого адміністративного суду України подано уточнення до касаційної скарги, в яких Міністерством надано додаткові пояснення щодо порядку проведення внутрішнього аудиту.

03 березня 2016 року справа №  826/25515/15 надійшла до Вищого адміністративного суду України.

01 лютого 2018 року справа №  826/25515/15 передана до Верховного Суду.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

Верховний Суд, переглянувши постанову суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, вбачає підстави для часткового задоволення касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення частково не відповідають.

Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що 17 листопада 2015 року Міністерством освіти і науки України за підписом Міністра освіти і науки України Квіта  С.  І. видано наказ № 1183, яким доручено сектору внутрішнього аудиту провести з 19 листопада по 17 грудня 2015 року в Національному університеті «Одеська юридична академія» внутрішній аудит за період його діяльності з 01 січня 2010 року по 30 вересня 2015 року.

Для проведення такого аудиту наказом передбачено створення аудиторської групи у складі чотирьох осіб, а саме: головного спеціаліста сектору внутрішнього аудиту ОСОБА_2 (керівник аудиторської групи), завідувача сектору внутрішнього аудиту ОСОБА_3 (член аудиторської групи), головного спеціаліста відділу розвитку науково-технічної інфраструктури департаменту науково-технічного розвитку ОСОБА_4 (член аудиторської групи), головного спеціаліста відділу управління державним майном та підприємствами департаменту управління справами ОСОБА_5 (член аудиторської групи).

Нормативне регулювання вказаних правовідносин здійснюється відповідно до:

- постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 "Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади" (далі - Постанова №    1001);
- Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України 04 жовтня 2011 року №    1247 (далі - Стандарти внутрішнього аудиту);
- Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630
- Положення про сектор внутрішнього аудиту Міністерства освіти і науки України від 16 грудня 2014 року № 433-а.

Статтею 26 Бюджетного кодексу України передбачено здійснення контролю та аудиту у бюджетному процесі.

Частиною третьої цієї статті визначено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. Під внутрішнім аудитом розуміється діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам  незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

На виконання вказаних положень Кабінетом Міністрів України постановою від 28 вересня 2011 року №  1001 затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших  центральних  органах  виконавчої  влади,  їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів  виконавчої  влади.

Пунктом другим Постанови №  1001 (у редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) на міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади покладено обов'язок з 01 січня 2012 року утворити та забезпечити функціонування структурних підрозділів внутрішнього аудиту в межах граничної чисельності працівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, реорганізувавши контрольно-ревізійні підрозділи. 

Абзацом другим пункту 2 Постанови №  1001 міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади зобов'язано з 01 січня 2012 року забезпечити проведення внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, відповідно до Порядку, затвердженого цією постановою.

За змістом пунктів 2 та 3 Постанови №  1001 об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та  заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та  ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети,  виконання завдань,  планів і дотримання  вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери  управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади). У центральному  органі  виконавчої  влади для  проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ). У разі неможливості утворення підрозділу призначається посадова особа,  на яку покладаються повноваження щодо  проведення внутрішнього аудиту.

Правовий статус Міністерства освіти і науки України (далі - МОН), його завдання, функції та повноваження визначені Положенням №  630 (у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин). З метою організації своєї діяльності, згідно з  пунктом п'ятим цього Положення забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх виконанням в апараті МОН, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління; контролює діяльність підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління; організовує планово-фінансову роботу в апараті МОН, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку; забезпечує ефективне і цільове використання бюджетних коштів.

Порядок проведення внутрішнього аудиту визначено пунктом 6 Постанови №  1001, згідно з яким такий захід здійснюється за планами, що формуються підрозділом  та затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади,  його територіального органу та бюджетної установи після погодження з відповідними органами Держфінінспекції.

Водночас зміст другого та третього абзаців цього пункту визначає особливий порядок проведення саме позапланового внутрішнього аудиту та надає повноваження керівнику центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи для своєчасного реагування на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством  на такий орган завдань,  прийняти рішення про проведення позапланового внутрішнього аудиту.

Отже, чинне законодавство передбачає право, зокрема, і керівника центрального органу виконавчої влади прийняти рішення про проведення позапланового внутрішнього аудиту для своєчасного реагування на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством на такий орган завдань. 

Відтак, висновок судів попередніх інстанцій про те, що Міністерство освіти і науки України в особі Міністра не уповноважено ініціювати своїм наказом проведення позапланового внутрішнього аудиту, оскільки такий аудит проводиться на підставі наказу керівника такого університету, не відповідає положенням пункту 6 Постанови №  1001.

З метою правильного вирішення спорів цієї категорії судам необхідно виходити не лише з положень Постанови №  1001, яка визначає загальні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, враховуючи особливості нормативного регулювання у конкретній сфері державного управління.

У цій справі судами попередніх інстанцій не досліджувалися питання, пов'язані з визначенням правового статусу позивача, не встановлювалися обставини, які б свідчили про підзвітність та підконтрольність Університету відповідачу, що є однією з передумов законності проведення позапланового внутрішнього аудиту центральним органом виконавчої влади. Судами не досліджено статут Університету, не перевірено актуальність даних, що містяться у ньому. 

Детального дослідження потребує оригінал спірного наказу із всіма додатками, що додавалися до нього, з метою здійснення його оцінки на предмет того, чим саме обґрунтовано необхідність проведення позапланового внутрішнього аудиту. Водночас оригінал такого наказу як і оригінали інших доказів у справі відсутні, хоча витребовувалися у позивача ухвалою від 19 листопада 2015 року. 

Судами взагалі не досліджувалися питання, пов'язані із дотриманням строків проведення позапланового аудиту та інших процедурних вимог, визначених пунктами 6-7 Постанови №  1001, Стандартами внутрішнього аудиту та Положенням про сектор внутрішнього аудиту Міністерства освіти і науки України від 16 грудня 2014 року №  433-а.

Верховний Суд також вважає часткового обґрунтованими доводи касаційної скарги щодо наявності процесуальних порушень, допущений судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді цієї справи.

Касаційна скарга відповідача містить окрему групу доводів щодо процесуальних порушень, допущених судом першої інстанції при розгляді справи, а саме неналежне повідомлення сторін, безпідставна відмова у задоволенні клопотання про перенесення розгляду справи у зв'язку з необхідністю надання доказів у справі, не вирішення клопотання про відвід, долучення до матеріалів справи не належно завірених письмових доказів. 

Відповідно до частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою (підпункт третій).

За змістом пунктів другого, третього, четвертого статті 127 Кодексу адміністративного судочинства України часом вручення повістки, зокрема, вважається день отримання судом повідомлення про доставлення судової повістки на офіційну електронну адресу особи; день проставлення у поштовому повідомленні відмітки про відмову отримати судову повістку чи відмітки про відсутність особи за адресою місцезнаходження, місця проживання чи перебування особи, повідомленою цією особою суду; день проставлення у поштовому повідомленні відмітки про відмову отримати судову повістку чи відмітки про відсутність особи за адресою місцезнаходження, місця проживання чи перебування особи, що зареєстровані у встановленому законом порядку, якщо ця особа не повідомила суду іншої адреси.

Системне тлумачення вказаних норм дозволяє прийти до висновку, що пріоритетним способом повідомлення є вручення судової повістки (до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи).

Обґрунтованими є доводи касаційної скарги щодо неналежного повідомлення представника відповідача про час і місце судового розгляду, оскільки в матеріалах справи відсутні будь-які докази, що підтверджують факт повідомлення Міністерства про судовий розгляд 27 листопада 2015 року - день, яким ухвалено постанову суду першої інстанції. При цьому в матеріалах справи є дані лише про повідомлення представника відповідача про призначення судового засідання на 26 листопада 2015 року. Вказаний факт підтверджується безпосередньо змістом постанови суду першої інстанції.

Належне завчасне повідомлення сторін про час і місце судового розгляду, а також надання їм часу, достатнього для підготовки до розгляду справи, є важливою гарантією забезпечення реалізації принципу змагальності та права на захист, порушення яких неприпустимо.

Судом апеляційної інстанції не надано оцінки жодному із доводів відповідача щодо наявності процесуальних порушень, допущених при розгляді справи у суді першої інстанції, в тому числі щодо неналежного повідомлення відповідача про судовий розгляд справи, безпідставної відмови у задоволенні клопотання про перенесення судового засідання, а також не здійснення розгляду заяви про відвід судді.

Верховний Суд зауважує, що мета адміністративного судочинства досягається виключно за умови, якщо суд оцінює кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше суди не виконують свої зобов'язання щодо пункту першого статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Частиною четвертою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій), а також за змістом частин другої та третьої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, що діє після 15 грудня 2017 року) обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання цього обов'язку суд витребовує названі документи та матеріали.

Верховний Суд враховує правову позицію Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), викладену у рішенні від 08 листопада 2018 року, у справі "Созонов та інші проти України", в якій ЄСПЛ зазначив, що загальна концепція справедливого судочинства, яка охоплює основний принцип, згідно з яким провадження має бути змагальним (див. Руїз-Матеос проти Іспанії, 23 червня 1993 року, § 63, серія А, № 262), вимагає, щоб особа була поінформована про порушення справи (див. Дилипак та Каракайя проти Туреччини, № 7942/05 та 24838/05, § 77, 04 березня 2014 року). Принцип рівності вимагає, щоб кожній стороні була надана розумна можливість представити свою справу за умов, які не ставлять її в істотно несприятливе становище у порівнянні з іншою стороною (див. Avotiтр проти Латвії [GC], № 17502/07, § 119, ЄКПЛ.

ЄСПЛ дійшов до висновку, що національні суди зобов'язані встановити чи були повістки чи інші судові документи вручені сторонам завчасно та, у відповідних випадках, зобов'язані фіксувати такі висновки у тексті рішення (див. Ганкин та інші проти Росії , № 2430/06 et al, § 36, 31 травня 2016 року).

Відповідно до пунктів першого, другого, третього частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо  суд не дослідив зібрані у справі докази, суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

За наслідками касаційного перегляду встановлена наявність порушень приписів всіх пунктів частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Відповідно до частини четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Верховний Суд вважає, що вище встановлені порушення, допущені як судом апеляційної, так і судом першої інстанцій, відтак справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, частинами 2, 4 статті 353, статтями 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Міністерства освіти і науки України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2016 року у справі № 826/25515/15 скасувати.

Адміністративну справу № 826/25515/15 направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                           Р.Ф. Ханова

Судді:                                                                                                     І.А. Гончарова

                                                                                                    І.Я.Олендер