П О С Т А Н О В А
 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 січня 2019 року
м. Київ
Справа № 750/10172/17 
Провадження № 11-796апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Відродження старого міста» на рішення Деснянського районного суду м. Чернігова (у складі судді Требух Н. В.) від 10 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Собківа Я. М., Петрика І. Й., Сорочка Є. О.) від 11 квітня 2018 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Відродження старого міста» до виконавчого комітету Чернігівської міської ради, третя особа - Чернігівська міська рада, про визнання рішення незаконним та його скасування,
УСТАНОВИЛА:
У жовтні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Відродження старого міста» (далі - ТОВ «Відродження старого міста») звернулося до суду з позовом, у якому просило: визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради (далі - виконком, Чернігівська міськрада відповідно) від 14 вересня 2017 року № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власника землі та землекористувачам», а саме в частині п. 1.3 вказаного рішення про затвердження акту від 30 серпня 2017 року № 8 про визначення збитків власнику землі в особі Чернігівської міськради в сумі 566 тис. 834 грн 51 коп., нанесених ТОВ «Відродження старого міста» при використанні з порушенням земельного законодавства у період з 01 вересня 2014 року по 31 липня 2017 року включно земельних ділянок площею 1,3627 га за адресою: просп. Миру, 194.
Деснянський районний суд м. Чернігова рішенням від 10 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року, відмовив ТОВ «Відродження старого міста» у задоволенні позовних вимог, оскільки оскаржуваним рішенням відповідача права позивача не порушено.
Не погодившись із такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 29 травня 2018 року ТОВ «Відродження старого міста» подало до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу про скасування рішення Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 січня 2018 року та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року і прийняття у справі нового рішення про задоволення позову, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права при постановленні оскаржуваних рішень. 
На обґрунтування касаційної скарги ТОВ «Відродження старого міста» зазначило, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили дійсний характер правовідносин між учасниками справи та підстави подання позову.
Виконком Чернігівської міськради та Чернігівська міськрада подали відзив на касаційну скаргу про залишення її без задоволення, а оскаржуваних рішень - без змін.
Частиною 1 ст. 341 КАСУкраїни передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
Підпунктом 8 п. 1 VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) установлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів (…), передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (…) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 липня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважав за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.
На обґрунтування цієї ухвали Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що 10 жовтня 2017 року Верховним Судом України ухвалено постанову у справі № 210/5803/13-а з аналогічними правовідносинами - за позовом Приватного підприємства «Автокортеж» (далі - ПП «Автокортеж») до виконавчого комітету Криворізької міської ради Дніпропетровської області (далі - виконком Криворізької міськради) про скасування рішення. 
У вказаній справі Верховний Суд України дійшов висновку, що позовні вимоги були спрямовані не на статусні та/чи процедурні повноваження органу місцевого самоврядування, а на правильність визначення збитків цим органом, як розпорядником (власником) об'єкта власності земельної ділянки. Тобто, в основі зазначеного спору були цивільні відносини власності, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється.
Однак, за позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду цей спір стосується не визначення розміру збитків за фактичне користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, а правомірності дій суб'єкта владних повноважень при затвердженні акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (чи здійснені вони у межах повноважень, у спосіб, з дотриманням порядку, що передбачені чинним законодавством, тощо).
Відповідно до ч. 3 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
27 липня 2017 року виконком Чернігівської міськради прийняв рішення № 326 «Про утворення комісії з визначення розміру збитків, заподіяними порушниками земельного законодавства власникам землі та землекористувачам».
10 серпня 2017 року Управління земельних ресурсів Чернігівської міськради повідомило ТОВ «Відродження старого міста», що 30 серпня 2017 року відбудеться засідання Комісії з визначення розміру збитків, заподіяними порушниками земельного законодавства власникам землі та землекористувачам (далі - Комісія), на якому буде розглядатись питання щодо розрахунку суми збитків, нанесених Чернігівській міськраді при використанні ТОВ «Відродження старого міста» земельної ділянки площею 1,3627 га на просп. Миру, 194 у м. Чернігові.
30 серпня 2017 року Комісія склала акт № 8 «Про визначення збитків власнику землі у особі Чернігівської міськради на території Чернігівської міськради», яким визначила збитки за використання ТОВ «Відродження старого міста» земельної ділянки площею 1,3627 га на просп. Миру, 194 у м. Чернігові з порушенням земельного законодавства за період з 01 вересня 2014 року по 31 липня 2017 року, згідно з яким вартість таких збитків становить 566 тис. 834 грн 51 коп.
У подальшому п. 1.3 рішенням виконкому Чернігівської міськради від 14 вересня 2017 року № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» було затверджено акт Комісії від 30 серпня 2017 року № 8 «Про визначення збитків власнику землі у особі Чернігівської міськради на території Чернігівської міськради».
Не погоджуючись з таким рішенням з підстав неналежного виконання виконкомом своїх обов'язків у процедурі складання та затвердження актів Комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, ТОВ «Відродження старого міста» звернулося до суду із цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з якими погодився й апеляційний суд, дійшов висновку, що оспорюване рішення виконкому Чернігівської міськради від 14 вересня 2017 року № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» (п. 1. 3. рішення) не порушує прав, обов'язків чи інтересів позивача в розумінні положень КАС України. При цьому суди розглянули цю справу в порядку адміністративного судочинства.
Разом з цим, за правовим висновком Верховного Суду України, викладеним у постанові від 10 жовтня 2017 року у справі № 210/5803/13-а за позовом ПП «Автокортеж» до виконкому Криворізької міськради про скасування рішення в частині визначення розміру збитків та їх розміру за користування земельною ділянкою, такий спір повинен розглядатися в порядку господарського (або цивільного) судочинства, оскільки вимоги позивача були спрямовані не на статусні та/чи процедурні повноваження органу місцевого самоврядування, а власне на правильність визначення збитків цим органом як розпорядником (власником) об'єкта власності - земельної ділянки.
Водночас, позивач у цій справі, на відміну від позивача у справі № 210/5803/13-а, обґрунтовує свої вимоги тим, що оскаржуване рішення є неправомірним, оскільки всупереч п. 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 року (далі - Порядок № 284), до складу комісії, як уповноваженого органу по визначенню збитків, не було включено представника ТОВ «Відродження старого міста».
Аналізуючи обґрунтованість підстав для відступлення від висновку Верховного Суду України щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
Згідно із ч. 2 та п. 1 ч. 3 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) до адміністративних судів оскаржуються будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). 
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Дослідивши наведену постанову Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року у справі № 210/5803/13-а та перевіривши матеріали цієї справи, Велика Палата Верховного Суду встановила, що обставини у справі, що розглядається, відмінні від обставин, установлених у постанові Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року у справі № 210/5803/13-а, оскільки підстави, з яких позивачі в цих справах оскаржують рішення органу місцевого самоврядування, відрізняються одна від одної.
Виникнення спірних правовідносин у справі № 210/5803/13-а обумовлено незгодою позивача з визначенням суми збитків органом місцевого самоврядування, як розпорядником (власником) об'єкта власності земельної ділянки. Натомість у справі, яка розглядається, предметом позову є незгода товариства з рішенням органу місцевого самоврядування у зв'язку з нібито порушенням цим органом процедури формування комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. 
Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що відповідач у цій справі є суб'єктом, який здійснює у спірних правовідносинах владні управлінські функції на основі законодавства, а ТОВ «Відродження старого міста» оскаржує рішення виконкому Чернігівської міськради з підстав неналежного виконання ним своїх обов'язків у процедурі складання та затвердження акту Комісії від 30 серпня 2017 року № 8.
Зокрема, за позицією ТОВ «Відродження старого міста», оскаржуване рішення є неправомірним, оскільки всупереч п. 2 Порядку № 284, до складу Комісії, як уповноваженого органу по визначенню збитків, не було включено представника ТОВ «Відродження старого міста».
Таким чином, висновок суду касаційної інстанції, що спір у цій справі стосується не стільки визначення розміру збитків за фактичне користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, скільки правомірності дій суб'єкта владних повноважень при затвердженні акта Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (чи здійснені вони у межах повноважень, у спосіб, з дотриманням порядку, що передбачені чинним законодавством, тощо), є вірним і обґрунтованим.
Підсумовуючи зазначене та враховуючи доводи, наведені Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 03 липня 2018 року, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для відступлення від висновку, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України, оскільки правовідносини у справі № 210/5803/13-а та у справі № 750/10172/17 не є подібними.
Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права з підстав порушення правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду керується слідуючим.
Відповідно до ст. 19 Конституції Україниоргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами ст. 33 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Згідно зі ст. 12, 152, 157 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед інших, і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, у тому числі шляхом відшкодування заподіяних збитків, що здійснюється органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами, які використовують земельні ділянки, а також діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, у тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами. 
За змістом п. 2, 3 Порядку № 284 розміри збитків визначаються Комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи Комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці Комісії. Тобто, до повноважень виконкому міської ради віднесено визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань збитків, завданих органу місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. 
Разом з цим, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
Водночас, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про розгляд позовних вимог ТОВ «Відродження старого міста» та відмову в їх задоволенні в порядку адміністративного судочинства, з огляду на таке.
Як убачається з матеріалів справи, оскаржуваним рішенням виконкому Чернігівської міськради від 14 вересня 2017 року № 403 затверджено акт Комісії від 30 серпня 2017 року № 8 про визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, завданих Чернігівській міськраді, як власнику землі, за час користування ТОВ «Відродження старого міста» земельною ділянкою з порушенням земельного законодавства.
При цьому, повноваження виконкому Чернігівської міськради обмежувались лише затвердженням відповідного акту про розмір збитків. Встановлені збитки не можуть бути примусово відшкодовані на підставі вказаного рішення відповідача, оскільки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. 
Із зазначеного можна зробити висновок, що права позивача в цій справі не можуть бути порушені внаслідок затвердження виконкомом Чернігівської міськради акту про розмір збитків, завданих Чернігівській міськраді, як власнику землі, за час користування ТОВ «Відродження старого міста» земельною ділянкою з порушенням земельного законодавства.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч. 1 і 2 ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. 
Аналізуючи зазначені положення, можна дійти висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
При цьому, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті ч. 3 ст. 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Отже, встановлена правова природа згаданого акту унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання незаконним та скасування п. 1.3 рішення виконкому Чернігівської міськради від 14 вересня 2017 року № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», у частині затвердження акту від 30 серпня 2017 року № 8 про визначення збитків власнику землі в особі Чернігівської міськради в сумі 566 тис. 834 грн 51 коп., нанесених ТОВ «Відродження старого міста» при використанні з порушенням земельного законодавства у період з 01 вересня 2014 року по 31 липня 2017 року включно земельних ділянок площею 1,3627 га, за адресою: просп. Миру, 194, а тому провадження у цій справі підлягає закриттю.
При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що доводи даного адміністративного позову можуть бути заявлені та розглянуті в разі оскарження ТОВ «Відродження старого міста» у господарському суді правильності визначеннявиконкомом Чернігівської міськради розміру завданих збитків.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 354 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і закриває провадження у справі з підстав, установлених ст. 238 КАС України, а саме якщо справу не належить розглядами за правилами адміністративного судочинства.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 354-357, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Відродження старого міста» задовольнити частково.
Рішення Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року скасувати.
Провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Відродження старого міста» до виконавчого комітету Чернігівської міської ради, третя особа - Чернігівська міська рада, про визнання рішення незаконним та його скасування - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                                 І. В. Саприкіна
Судді:                                               
Н. О. Антонюк                                                       Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна                                                        О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук                                                     Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                                          О. М. Ситнік
О. С. Золотніков                                                   О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко                                                         В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв                                                                       О. Г. Яновська
Н. П. Лященко