П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 583/1352/15-а (К/9901/13333/18) 
Провадження № 11-1104апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області на постанову Охтирського міськрайонного суду Сумської області від 10 червня 2015 року (суддя Олійник О. В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року (головуючий суддя: Русанова В. Б., судді: Курило Л. В., Присяжнюк О. В.) у справі за позовом ОСОБА_3 до Охтирської міської ради Сумської області про визнання протиправним та скасування рішення,
УСТАНОВИЛА:
У квітні 2015 року ОСОБА_3 звернулася до Охтирського міськрайонного суду Сумської області з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення п'ятої сесії шостого скликання Охтирської міської ради Сумської області від 24 лютого 2011 року № 109-МР «Про розгляд протесту в. о. Охтирського міжрайонного прокурора від 26 січня 2011 року № 275 вих».
Постановою Охтирського міськрайонного суду Сумської області 
від 10 червня 2015 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення  п'ятої сесії шостого скликання Охтирської міської ради Сумської області від 24 лютого 2011 року № 109-МР «Про розгляд протесту в. о. Охтирського міжрайонного прокурора від 26 січня 2011 року № 275 вих».
Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду 
від 12 липня 2016 року постанову Охтирського міськрайонного суду Сумської області від 10 червня 2015 року залишено без змін.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, Заступник прокурора Харківської області звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Охтирського міськрайонного суду Сумської області від 10 червня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року, а провадження у справі закрити, оскільки цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 серпня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України викладено в новій редакції (далі - КАС України). 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року вказану вище справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Цю ухвалу мотивовано тим, що в касаційній скарзі Заступник прокурора Харківської області ставить питання про закриття провадження у цій справі з тих підстав, що спірні відносини мають приватноправовий характер, а тому не можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
Охтирською міською радою пунктом 4 рішення від 05 жовтня 2010 року 
№ 1126-МР затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надано у приватну власність ОСОБА_3 земельну ділянку площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1, м. Охтирка. Зокрема, даний проект землеустрою був погоджений висновком головного державного санітарного лікаря Охтирського району від 03 березня 2010 року № 677.
24 березня 2010 року головний державний санітарний лікар Охтирського району прийняв рішення № 4, яким скасував висновок від 03 березня 2010 року № 677.
26 січня 2011 року в. о. Охтирського міжрайонного прокурора склав протест на рішення Охтирської міської ради від 05 жовтня 2010 року № 1126-МР, в якому він просить рішення ради скасувати, зазначаючи про його незаконність, оскільки головним санітарним лікарем Охтирського району скасовано раніше наданий ним висновок на проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3
24 лютого 2011 року Охтирська міська рада рішенням п'ятої сесії шостого скликання № 109-МР «Про розгляд протесту в. о. Охтирського міжрайонного прокурора від 26 січня 2011 року № 275» протест задовольнила частково. Скасувала пункт 4 рішення 55-ої сесії 5-го скликання Охтирської міської ради від 05 жовтня 2010 року № 1126-МР «Про затвердження технічної документації із землеустрою та приватизацію земельних ділянок», відповідно до якого затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надано ОСОБА_3 у приватну власність земельну ділянку площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1.
Водночас, судом установлено, що право власності ОСОБА_3 на спірну земельну ділянку підтверджується свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 13 листопада 2015 року (індексний номер 47595617) та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 13 листопада 2015 року (індексний номер 47596088).
Вважаючи, що рішення відповідача від 24 лютого 2011 року № 109-МР є незаконним та порушують її право власності, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами).
Разом з тим відповідно до ч. 2 ст. 4. та п.1 ч. 2 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких була перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Суд установив, що предметом спору у цій справі є рішення Охтирської міської ради від 24 лютого 2011 року № 109-МР, яким скасовано пункт 4 рішення цієї ж ради від 05 жовтня 2010 року № 1126-МР про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання ОСОБА_3 у приватну власність земельної ділянки площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1, тобто спір у справі, що розглядається, стосується права власності фізичної особи на земельну ділянку, що потребує встановлення судом обставин правомірності її набуття та виходить за межі компетенції адміністративних судів, а тому підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Така правова позиція викладена у постанові ВеликоїПалата Верховного Суду 
від 06 квітня 2018 року у справі № 810/2421/16.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Статтею 5 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що земельне законодавство базується, в тому числі, на принципі забезпечення рівності прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
За приписами ст. 80 ЗК України установлено, що суб'єктами права власності на землю є: громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності та держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
Виходячи з положень ст. 13 Конституції України, ст. 177, 181, 324 ЦК України, земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
З огляду на наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зазначена категорія спору не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 червня 2018 року № 826/631/15.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі абз. 1 ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.
Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного судового рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області задовольнити, постанову Охтирського міськрайонного суду Сумської області 
від 10 червня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач   І. В. Саприкіна
Судді:                                    
Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук   О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима    Л. І. Рогач
В. І. Данішевська  О. М. Ситнік
О. С. Золотніков   О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко    В. Ю. Уркевич
                                   В. С. Князєв   О. Г. Яновська