П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ     
15 січня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 9901/621/18
Провадження № 11-810заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
позивача ОСОБА_3,
представника третьої особи - Київського міського центру по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат - СтепанецьН. Ю.,
розглянула в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_3 до держави України в особі Президента України, треті особи: Управління праці та соціального захисту населення Голосіївської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - Управління), Київський міський центр по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат (далі - Центр), Правобережне об'єднання управління Пенсійного фонду України в м. Києві (далі - ПФУ, Правобережне об'єднане УПФУ в м. Києві відповідно), про визнання бездіяльності, дій чи рішень неправомірними
за апеляційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу судді Касаційного адміністративного суду ускладі Верховного Суду від 15 червня 2018 року (суддя Хохуляк В. В.),
УСТАНОВИЛА:
11 червня 2018 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- у зв'язку з тривалим невиконанням судових рішень про стягнення коштів з державних установ у справі № 752/20319/13-а (провадження № 2-а752/51/14) визнати бездіяльність держави України неправомірною;
- примусово, шляхом накладення штрафів на керівників суб'єктів владних повноважень зобов'язати третіх осіб нарахувати кошти, визначені судовим рішенням, розмір яких має бути встановлено на момент виплати з урахуванням виплачених сум;
- стягнути з Державної казначейської служби України нараховані кошти Центром, Правобережним об'єднаним УПФУ в м. Києві на користь позивача.
На обґрунтування позовних вимог позивач посилається на положення частини першої статті 2 Закону України від 5 червня 2012 року № 4901-VІ «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» (далі - Закон № 4901-VІ), яким передбачено, що держава гарантує виконання рішення суду про стягнення коштів з державних органів. Позивач також зазначає, що протягом чотирьох років боржники відмовляються нарахувати кошти відповідно до рішень судів із застосуванням такого критерію, як розмір мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком на момент виплати, нарахувавши кошти із застосуванням цього критерію за 2000, 2009 - 2014 роки.
Оскільки державні органи не виконують судових рішень про виплату коштів, позивач просить суд визнати бездіяльність держави України неправомірною.
Ухвалою від 15 червня 2018 року суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відмовив у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до держави України в особі Президента України, треті особи: Управління, Центр, Правобережне об'єднання УПФУ в м. Києві про визнання бездіяльності, дій чи рішень неправомірними.
За висновками суду, нормами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) встановлено вичерпний перелік справ, віднесених до повноважень Верховного Суду, та чітко визначено коло суб'єктів владних повноважень, чиї рішення, акти, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені до Верховного Суду як суду першої інстанції. Держава Україна не може бути відповідачем у справах, що розглядаються у Верховному Суді як суді першої інстанції, тому суддя відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС.
У липні 2018 року ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу на зазначену ухвалу судді Верховного Суду, у якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати цю ухвалу.
Обґрунтовуючи скаргу, ОСОБА_3 наводить аргументи про те, що в разі тривалого невиконання судового рішення про стягнення коштів та зобов'язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є державний орган, може бути заявлена вимога про визнання бездіяльності, дій чи рішень держави неправомірними. Тому він і звернувся за захистом своїх прав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. 
У відзиві на апеляційну скаргу представник третьої особи - Центру, вважаючи ухвалу суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі законною та обґрунтованою, просить апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
Суд першої інстанції встановив, що Голосіївський районний суд міста Києва постановою від 17 вересня 2014 року у справі № 752/20319/13-а визнав протиправними дії Управління ПФУ у Голосіївському районі м. Києва щодо відмови в проведенні перерахунку ОСОБА_3 державної та додаткової пенсії як інваліду другої групи з числа ліквідаторів, потерпілих унаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, за період з 29 вересня 2010 року по 22 липня 2011 року. Зобов'язав Управління ПФУ у Голосіївському районі м. Києва здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_3 як особі, яка стала інвалідом другої групи внаслідок ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, державної основної пенсії в розмірі вісім мінімальних пенсій за віком та щомісячної додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, у розмірі 75 % мінімальної пенсії за віком за період з 29 вересня 2010 року по 22 липня 2011 року, з урахуванням проведених виплат. Цей суд визнав неправомірними дії Управління щодо відмови у проведенні перерахунку ОСОБА_3 як особі, яка стала інвалідом другої групи внаслідок ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, щорічної допомоги на оздоровлення за період з 29 вересня 2010 року по 17 вересня 2014 року відповідно до положень статті 48 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-ХІІ) у розмірі п'ять мінімальних заробітних плат. Зобов'язав Управління здійснити перерахунок ОСОБА_3 щорічної допомоги на оздоровлення відповідно до положень статті 48 Закону № 796-ХІІ у розмірі п'ять мінімальних заробітних плат за вказаний період з урахуванням проведених виплат. Зобов'язав Центр здійснити нарахування та виплату ОСОБА_3 щорічної допомоги на оздоровлення відповідно до положень статті 48 Закону № 796-ХІІ у розмірі п'ять мінімальних заробітних плат за вказаний період з урахуванням проведених виплат.
Голосіївський районний суд міста Києва додатковою постановою від 25 вересня 2014 року доповнив свою постанову від 17 вересня 2014 року та визнав протиправними дії Управління ПФУ у Голосіївському районі м. Києва щодо відмови в проведенні перерахунку ОСОБА_3 соціальної допомоги як особі, що має статус дитини війни, у розмірі 30 % від мінімальної пенсії за віком за період з 29 вересня 2010 року по 22 липня 2011 року. Зобов'язав Управління ПФУ у Голосіївському районі м. Києва здійснити перерахунок та виплату позивачу соціальної допомоги як особі, що має статус дитини війни, у розмірі 30 % від мінімальної пенсії за віком за вказаний період з урахуванням проведених виплат. Визнав неправомірними дії Управління щодо відмови у проведенні перерахунку ОСОБА_3 як особі, яка стала інвалідом другої групи внаслідок ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, розміру одноразової компенсації за шкоду, заподіяну життю та здоров'ю, відповідно до положень статті 48 Закону № 796-ХІІ у розмірі 45 мінімальних заробітних плат. Зобов'язав Управління здійснити перерахунок ОСОБА_3 одноразової компенсації за шкоду, заподіяну життю та здоров'ю, відповідно до положень статті 48 Закону № 796-ХІІ у розмірі 45 мінімальних заробітних плат з урахуванням проведених виплат. Зобов'язав Центр здійснити нарахування та виплату ОСОБА_3 одноразової компенсації за шкоду, заподіяну життю та здоров'ю, відповідно до положень статті 48 Закону № 796-ХІІ у вказаному в розмірі з урахуванням проведених виплат.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 листопада 2014 року постанову Голосіївського районного суду міста Києва від 17 вересня 2014 року та додаткову постанову цього суду від 25 вересня 2014 року залишив без змін.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 5 грудня 2014 року відмовив у відкритті касаційного провадження у справі 752/20319/13-а на підставі пункту 5 частини п'ятої статті 214 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до цього суду), відповідно до якого суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційна скарга є необґрунтованою і викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи.
Крім того, позивач посилається на те, що Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження щодо оскарження ухвали Голосіївського районного суду міста Києва від 10 серпня 2017 року, залишеної без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, якою у клопотанні ОСОБА_3 про накладення на керівників суб'єктів владних повноважень, відповідальних за виконання судового рішення, штрафу відмовлено.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 серпня 2018 року відкрила апеляційне провадження за скаргою ОСОБА_3 на ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 червня 2018 року, а ухвалою 
від 29 жовтня 2018 року призначила справу до розгляду.
У судовому засіданні ОСОБА_3 підтримав апеляційну скаргу, а представник третьої особи - Центру просить у її задоволенні відмовити та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, доводи позивача та третьої особи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню частково з огляду на таке.
Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. До такого висновку суд дійшов з огляду на те, що держава Україна в особі Президента України не може бути відповідачем у справах, що розглядаються у Верховному Суді як суді першої інстанції.
Україна є правовою державою згідно зі статтею 1 Конституцією України, а людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю (стаття 3). 
У статті 3 Конституції України передбачено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, і саме держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Цей обов'язок держави конкретизується в низці статей Конституції України.
У Конституції України розмежовуються такі поняття, як держава, органи державної влади, посадові і службові особи (статті 3, 5, 6, 13, 38, 55, 56, 62 та інші).
Матеріальна та моральна шкода, завдана громадянам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок держави (стаття 56 Конституції України). Держава відшкодовує матеріальну і моральну шкоду, завдану безпідставним засудженням, у разі скасування вироку суду як неправосудного (частина четверта статті 62 Конституції України). Аналогічні положення щодо відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, містяться і в частині третій статті 152 Конституції України.
Тривале невиконання рішень, постановлених національними судами, є системною проблемою України, яка констатована в декількох рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Так, у рішенні від 15 жовтня 2009 року у справі «ЮрійМиколайович Іванов проти України» (заява № 40450/04) (далі - справа Іванова), ЄСПЛ констатував порушення пункту 1 статті 6, статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та статті 1 Першого протоколу до Конвенції і вказав, що ці порушення є наслідком несумісної з положеннями Конвенції практики, яка полягає в систематичному невиконанні державою-відповідачем рішень національних судів, за виконання яких вона несе відповідальність і у зв'язку з якими сторони, права яких порушені, не мають ефективних засобів юридичного захисту.
Рішення ЄСПЛ від 12 жовтня 2017 року у справі № 46852/13 «Бурмич та інші проти України» є продовженням пілотного рішення у справі Іванова. У цьому рішенні ЄСПЛ зазначив, що в межах процедури пілотного рішення одним з найважливіших завдань є спонукання держави-відповідача до запровадження засобу юридичного захисту для всіх потерпілих від системного порушення, а відповідальність за надання відшкодування обов'язково покладатиметься на національні органи влади.
Частиною першою статті 2 Законом № 4901-VІ установлено, що держава гарантує виконання рішення суду про стягнення коштів та зобов'язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є: державний орган; державні підприємство, установа, організація; юридична особа, примусова реалізація майна якої забороняється відповідно до законодавства.
Згідно із частиною першою статті 3 цього Закону виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, у межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень - за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.
Отже, при виконанні судових рішень про задоволення позовних вимог до державних органів гарантом виступає саме держава Україна.
Тому Велика Палата Верховного Суду не може погодитися з висновком судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що у відкритті провадження в адміністративній справі слід відмовити саме тому, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки в разі тривалого невиконання судового рішення про стягнення коштів та зобов'язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є державний орган, може бути заявлено вимоги про визнання бездіяльності, дій чи рішень держави неправомірними.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Частиною першою статті 22 КАС передбачено, що місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Відповідно до частини четвертої цієї статті Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Статтею 24 КАС передбачено, що Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
Відповідно до частини п'ятої статті 21 КАС вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
З огляду на викладене позовні вимоги ОСОБА_3 про визнання бездіяльності держави України неправомірною у зв'язку з тривалим невиконанням судових рішень про стягнення коштів з державних установ; примусове, шляхом накладення штрафів на керівників суб'єктів владних повноважень зобов'язання третіх осіб нарахувати кошти, визначені судовим рішенням, та стягнення з Державної казначейської служби України нараховані кошти Центром і Правобережним об'єднаним УПФУ в м. Києві на користь позивача підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства та мають розглядатися окружним адміністративним судом.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 315 КАС суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги має право змінити судове рішення.
Відповідно до частини четвертої статті 318 КАС зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд першої інстанції по суті ухвалив правильне рішення, але з помилковим застосуванням норм процесуального права, а тому наявні підстави для зміни ухвали судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 червня 2018 року в її мотивувальній частині з викладених вище підстав.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 308, 315, 317 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
2. Ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 червня 2018 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови, у решті цю ухвалу залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий | В. С. Князєв
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко |
| С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач |
| В. В. Британчук | І. В. Саприкіна |
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік |
| В. І. Данішевська | О. С. Ткачук |
| О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич |
| Л. М. Лобойко | О. Г. Яновська |