П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
21 листопада 2018 року
м. Київ
 
Справа № 826/12372/17
Провадження № 11-1069апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
 
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., 
 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва (далі - Департамент ДАБК) на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року (суддя Кузьменко В. А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (у складі колегії суддів Собківа Я. М., Ісаєнко Ю. А., Коротких А. Ю.) у справі № 826/12372/17 за позовом Департаменту ДАБК до ОСОБА_3, ОСОБА_4 про зобов'язання вчинити дії,
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2017 року Департамент ДАБК звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до ОСОБА_3, ОСОБА_4, у якому просив зобов'язати відповідачів знести прибудову до будинку АДРЕСА_1.
На обґрунтування позовних вимог Департамент ДАБК вказує, що ОСОБА_3 та ОСОБА_4 у встановленому законом порядку видано приписи щодо усунення допущених ними порушень вимог законодавства у сфері містобудівної  діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку на добровільне виконання, однак відповідачі ухиляються від їх виконання.
Окружний адміністративний суд м. Києва ухвалою від 16 квітня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року, закрив провадження у справі на підставіп. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України 
(далі - КАС України; у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року 
№ 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Не погоджуючись із такими судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, у липні 2018 року Департамент ДАБК звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргоюпро скасування ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Вважає, що цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки позов про знесення самочинного будівництва поданий до суду Департаментом ДАБК саме з метою здійснення владних управлінських функцій на виконання делегованих повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 11 вересня 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує судові рішення першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що за результатами позапланових перевірок Департаментом ДАБК було складено приписи від 24 травня 2017 року та від 22 червня 2017 року про усунення порушення вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, держаних стандартів і правил на об'єкті реконструкції житлового будинку на АДРЕСА_1.
Згідно рекомендованих повідомлень про вручення поштових відправлень, зазначені приписи отримані відповідачами 02 червня 2017 року та 24 червня 2017 року відповідно.
Однак, відповідачі не усунули порушення, визначені в приписах Департаменту ДАБК, а тому позивач на підставі зазначеного та керуючись ч. 1 ст. 38 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що спірні правовідносини не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язані з вирішенням питання стосовно речових прав фізичних осіб, тобто мають вирішуватися судом за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Велика Палата Верховного Суду не погоджується з такою правовою позицією судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Частиною 3 ст. 3 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII) передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України; у редакції Закону № 2147-VIII).
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) у порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб'єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.
Водночас за приписами п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII) суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687 ХІV «Про архітектурну діяльність»для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури, додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Частиною 3 ст. 6 Закону № 3038-VIвизначені органи архітектурно-будівельного контролю, до яких належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Згідно з підп. 1 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Департамент ДАБК є суб'єктом владних повноважень, оскільки здійснює делеговані повноваження, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
Частиною 4 ст. 5 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII) передбачено, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні особи в чітко визначених законами України випадках.
За змістом ст. 41 Закону № 3038-VIдержавний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об'єкта.
Відповідно до п. 3 ч. 4 ст. 41 Закону № 3038-VIпосадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов'язкові для виконання приписи.
Згідно із ч. 1 ст. 38 Закону № 3038-VIу разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Проаналізувавши зміст ч. 1 ст. 38 та п. 3 ч. 4 ст. 41 Закону № 3038-VI, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об'єкта. Цей припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі ч. 1 ст. 38 вказаного Закону у зв'язку з його невиконанням, а тому, з урахуванням положення ч. 4 ст. 5 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), такий позов повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
Дії органу державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються ним як суб'єктом владних повноважень послідовно в чітко визначеному порядку. Зокрема такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
Звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкту самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливих суспільно значимих несприятливих наслідкам порушення відповідних норм і правил.
Таким чином Велика Палата Верховного Суду вважає, що спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими. За таких обставин висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, є помилковим та не відповідає фактичним обставинам справи.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції керувався правовим висновком, викладеним у постанові Верховного Суду від 30 січня 2018 року у справі № 804/6104/14, який в свою чергу послався на позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 15 листопада 2016 року у справі 
№ 21-1959а16, за висновком якого відповідно до ст. 177 ЦК Україниоб'єкти самочинного будівництва належать до об'єктів цивільних прав. 
ВеликаПалата Верховного Суду відступила від цього висновку в постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а та від 16 травня 2018 року у справі № 522/5487/17.
Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду встановила, що спір, який є предметом цього розгляду, не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом приведення до первинного стану житлового будинку. Справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.
За таких обставин, висновок суду першої інстанцій про закриття провадження в цій справі, з яким погодився й апеляційний суд, є помилковим.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судове рішення суду апеляційної інстанцій повністю і передати справу для продовження розгляду.
Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII) підставою для скасування ухвали судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є, зокрема, порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконних ухвал судів першої та апеляційної інстанцій, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року скасувати, а справу за позовом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва до ОСОБА_3, ОСОБА_4 про зобов'язання вчинити дії направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І. В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна В. В. Британчук Д. А. Гудима В. І. Данішевська О. С. Золотніков О. Р. Кібенко В. С Князєв | | Л. М. Лобойко  Н. П. Лященко О. Б. Прокопенко Л. І. Рогач О. М. Ситнік О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич