П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
28 листопада 2018 року
м. Київ
 
Справа № 826/23829/15
Провадження № 11-729апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд) про визнання протиправними дій, визнання нечинним рішення в частині та зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2016 року (суддя Добрянська Я. І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2016 року (судді Глущенко Я. Б., Бєлова Л. В., Шелест С. Б.),
УСТАНОВИЛА:
ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Фонду, у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо включення його кредиторських вимог до Реєстру акцептованих вимог кредиторів Публічного акціонерного товариства «Акціонерний банк «Укоопспілка» (далі - Реєстр; ПАТ «АБ «Укоопспілка»);
- визнати нечинними окремі положення рішення виконавчої дирекції Фонду про затвердження цього Реєстру;
- зобов'язати Фонд скласти зміни до Реєстру, визначивши суми заборгованості позивача як кредитора у розмірі 221 тис. 762 грн 81 коп. та 633 тис. 078 грн 58 коп. з їх віднесенням до вимог другої черги, а також затвердити відповідні зміни до Реєстру.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 14 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2016 року, провадження у справі закрив.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спір не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_3 у касаційній скарзі указав на порушення судами попередніх  інстанцій норм процесуального права та просив скасувати зазначені ухвали і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
На обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на те, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних правовідносин діє як суб'єкт владних повноважень. Крім того, ОСОБА_3, посилаючись на положення статті 16 Господарського процесуального кодексу України у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, зазначає, що цей спір не може розглядатися за правилами господарського судочинства, оскільки за відсутності порушеної справи про банкрутство такий спір не підлягає розгляду господарським судом. 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 1липня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_3
12 червня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
На час касаційного перегляду судових рішень у цій справі заперечень на касаційну скаргу відповідач не подав.
Дослідивши в межах, визначених частиною першою статті 341 КАС (у редакції, чинній на час здійснення касаційного перегляду), наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.
Суди першої та апеляційної інстанцій, закриваючи провадження у справі, керувалися тим, що на спори, які виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку, не поширюється юрисдикція адміністративних судів, і такі справи належить розглядати в порядку господарського судочинства.
Велика Палата Верховного Суду частково не погоджується з указаними висновками судів з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній на час касаційного розгляду справи), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Як установлено матеріалами справи, відповідно до постанови Національного банку України від 22 квітня 2015 року № 264 та рішення виконавчої дирекції Фонду від 23 квітня 2015 року № 83 відкликано банківську ліцензію ПАТ «АБ «Укоопспілка» і розпочато процедуру ліквідації цього банку, а також призначено уповноважену особу Фонду на таку ліквідацію.
30 квітня та 19 травня 2015 року позивач на підставі частини п'ятої статті 45 Закону України від 23 лютого 2012 року № 4452-VІ «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі - Закон № 4452-VІ) заявив до уповноваженої особи Фонду на ліквідацію ПАТ «АБ «Укоопспілка» свої кредиторські вимоги (заборгованість із заробітної плати та, як він зазначає, «виплат, прирівняних до заробітної плати») до цього банку.
Оскільки частина із заявлених вимог позивача не була включена до Реєстру, він звернувся до адміністративного суду із цим позовом.
Правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами встановлено Законом № 4452-VI. Цим Законом також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків. 
Відповідно до пункту 17 частини першої статті 2 зазначеного Закону уповноважена особа Фонду - це працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.
За змістом статті 3 Закону № 4452-VI Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права, має відокремлене  майно, яке є об'єктом права державної власності і перебуває у його господарському віданні. 
Згідно із частиною першою статті 4 вказаного Закону основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Для цього Фонд наділено відповідними функціями, передбаченими частиною другою статті 4 Закону № 4452-VI, серед яких, зокрема, акумулювання коштів, отриманих із джерел, визначених статтею 19 цього Закону; здійснення регулювання участі банків у системі гарантування вкладів фізичних осіб; здійснення процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організація відчуження активів і зобов'язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку.
На підставі частини п'ятої статті 34 Закону № 4452-VI під час тимчасової адміністрації Фонд має повне і виняткове право управляти банком відповідно до цього Закону, нормативно-правових актів Фонду та вживати дії, передбачені планом врегулювання.
Відповідно до частини другої статті 37 зазначеного ЗаконуФонд безпосередньо або уповноважена особа Фонду у разі делегування їй повноважень має право, зокрема, вчиняти будь-які дії та приймати рішення, що належали до повноважень органів управління й органів контролю банку; укладати від імені банку будь-які договори (вчиняти правочини), необхідні для забезпечення операційної діяльності банку, здійснення ним банківських та інших господарських операцій, з урахуванням вимог, встановлених цим Законом.
За приписами частини першої статті 54 Закону № 4452-VIрішення, що приймаються відповідно до цього Закону Національним банком України, Фондом, працівниками Фонду, що виконують функції, передбачені цим Законом, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до суду.
Таким чином, за змістом наведених правових норм на Фонд, який є юридичною особою публічного права, покладено функції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків. Зі свого боку, уповноважена особа Фонду виконує від його імені делеговані Фондом повноваження щодо забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.
Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду,              слід ураховувати не лише суб'єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин. 
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів,               є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.
Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Правовідносини, щодо яких виник спір, обумовлені наявністю кредиторських вимог (майнових вимог фізичної особи до суб'єкта господарювання - ПАТ «АБ «Укоопспілка», що ліквідується), які задовольняються у порядку черговості, визначеної статтею 52 Закону № 4452-VI, за рахунок коштів, одержаних унаслідок ліквідації та продажу майна банку.
Повноваження уповноваженої особи Фонду щодо складення реєстру акцептованих вимог кредиторів та внесення змін до цього реєстру визначені пунктом 4 частини першої статті 48 Закону № 4452-VI.
Відповідно до частини першої статті 52 зазначеного Законукошти, одержані в результаті ліквідації та продажу майна (активів) банку, спрямовуються Фондом на задоволення вимог кредиторів у певній черговості. Зокрема, у четвертій черзі задовольняються грошові вимоги вкладників - фізичних осіб у частині, що перевищує суму, виплачену Фондом.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що основні функції Фонду мають як владний характер, зокрема щодо врегулювання правовідносин у сфері банківської діяльності, так і не містять владної складової, а спрямовані на здійснення процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом тимчасової адміністрації та ліквідації.
Зазначене дає підстави стверджувати, що оскільки лише Фонду за закономдоручено забезпечувати відновлення платоспроможності банку або підготовку його до ліквідації, а спірні правовідносини випливають з укладеного між банком і фізичною особою договору, уповноважена особа та Фонд у цьому випадку діють як представники сторони договірних відносин.
Беручи до уваги наведене та враховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір про включення кредиторських вимог до реєстру акцептованих вимог кредиторів не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновки судів першої та апеляційної інстанцій про закриття провадження в цій справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 157 КАС (у редакції, чинній на час прийняття рішення), є обґрунтованими.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня, 23 травня, 31 жовтня 2018 року у справах № 826/7532/16, № 811/568/16 та № 813/801/16 відповідно.
ВодночасВелика Палата Верховного Суду зауважує, що суди попередніх інстанцій, закриваючи провадження у справі, помилково зазначили, що спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли між фізичною особою ОСОБА_3 та юридичною особою - ПАТ «АБ «Укоопспілка»в особі уповноваженої особи Фонду.
Відповідно до статті 1 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних рішень; далі - ЦПК) завданням цивільного судочинства є справедливий неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Згідно зі статтею 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. Підставами виникнення цивільних прав та обов'язків є, зокрема, договори та інші правочини.
На підставі статті 15 ЦК кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Предметна підсудність, юрисдикція цивільних справ визначена частиною першою статті 15 ЦПК, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Беручи до уваги наведене та враховуючи суб'єктний склад учасників справи, ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
За нормами частини третьої статті 3 КАС (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Статтею 351 КАС визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій по суті ухвалили правильні рішення, але з помилковим застосуванням норм процесуального права, а тому наявні підстави для зміни ухвал Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2016 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2016 року в їх мотивувальній частині з викладених вище підстав.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2016 року в частині встановлення предметної юрисдикції змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови та визначивши право позивача на звернення із цим позовом до суду в порядку цивільного судочинства. 
3. У решті судові рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                           Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
В. В. Британчук | Л. І. Рогач
Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                       В. С. Князєв | О. С. Ткачук                                         О. Г. Яновська