П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
11 грудня 2018 року
м. Київ
Справа №550/491/16-а
Провадження №11-1008апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С., 
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Мамонової І. В.,
представника позивача - Новицького В. В., 
розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу Чапаєвської сільської ради Чутівського району Полтавської області (далі - Сільрада) на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року (судді Бартош Н. С., Донець Л. О., Старосуд М. І.) у справі № 550/491/16-а за позовом Приватного сільськогосподарського підприємства «Дружба» (далі - ПСП «Дружба») до Сільради про визнання протиправним і скасування рішення та 
ВСТАНОВИЛА:
У травні 2016 року ПСП «Дружба» звернулося до суду з позовом до Сільради про визнання протиправним та скасування рішення позачергової VІІІ сесії сьомого скликання від 13 травня 2016 року № 16 «Про внесення зміни до рішення № 5 ХХХІ сесії Чапаєвської сільської ради шостого скликання від 30.01.2014 р. «Про затвердження відсотка розміру пайової участі для ПСП «Дружба» (далі - рішення Сільради від 13 травня 2016 року № 16, спірне рішення).
На обґрунтування позову ПСП «Дружба» зазначило, що спірне рішення, яким збільшено розмір відсотка пайової участі ПСП «Дружба» з 0,15 до 5 відсотків від загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта, є протиправним, оскільки органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення або вносити до них зміни відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).
Чутівський районний суд Полтавської області постановою від 07 вересня 2016 року в задоволенні позову відмовив.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 15 листопада 2016 року апеляційну скаргу ПСП «Дружба» задовольнив: постанову суду першої інстанції скасував та прийняв нову - про задоволення позову. Суд визнав протиправним та скасував рішення Сільради від 13 травня 2016 року № 16, постановив стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Сільради на користь ПСП «Дружба» судові витрати в розмірі 1515 грн 80 коп.
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, Сільрада подала касаційну скаргу, в якій зазначила про порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права. На думку скаржника, Сільрада прийняла спірне рішення в межах своєї компетенції. При цьому суд не врахував положення статей 179, 180, 181 Господарського кодексу України та статей 631, 638, 640, 642, 644 Цивільного кодексу України. Крім того, спір у справі стосується зміни відповідачем істотної умови вже укладеної між сторонами угоди, а тому цей спір має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувану постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 27 січня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28 серпня 2018 року передав цю справу до Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 вересня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду.
У запереченнях та відзиві на касаційну скаргу ПСП «Дружба» зазначило, що погоджується з постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року і вважає, що спір, який виник між сторонами щодо правомірності прийняття оскаржуваного рішення відповідача, є публічно-правовим і має вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.
У судовому засіданні 11 грудня 2018 року представник ПСП «Дружба» зазначив про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги Сільради. 
Заслухавши суддю-доповідача, виступ представника позивача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність її часткового задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що ПСП «Дружба» на території Сільради збудувало комплекс по прийманню, зберіганню, сушці та відвантаженню зернових та олійних культур, який 19 листопада 2013 року прийнято в експлуатацію.
Рішенням ХХХІ сесії Сільради шостого скликання від 30 січня 2014 року № 4 «Про внесення змін до Порядку пайової участі замовників у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури с. Чапаєве» встановлено розмір пайової участі замовника в розвитку інфраструктури с. Чапаєве до 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта для нежитлових будівель та споруд. У цьому рішенні також визначено, що фактичний розмір відсотків буде встановлюватися рішенням сесії по кожному забудовнику окремо на основі конкретних документів замовників у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури села, що підтверджують вартість будівництва об'єкта з техніко-економічними показниками.
Рішенням ХХХІ сесії Сільради шостого скликання від 30 січня 2014 року № 5 «Про затвердження відсотка розміру пайової участі для ПСП «Дружба» (далі - рішення Сільради від 30 січня 2014 року № 5) позивачу встановлено розмір пайової участі у розвитку інфраструктури с. Чапаєве на рівні 0,15 відсотка загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта.
12 лютого 2014 року між Сільрадою та ПСП «Дружба» укладено договір № 1 про пайову участь у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури с. Чапаєве (далі - Договір про пайову участь), відповідно до якого ПСП «Дружба» здійснює пайову участь в розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури с. Чапаєве шляхом перерахування коштів до сільського цільового фонду створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури с. Чапаєве, а Сільрада приймає ці кошти на окремий рахунок. 
У зв'язку з тривалим невиконанням ПСП «Дружба» рішення Сільради від 30 січня 2014 року № 5, а саме неперерахуванням коштів до сільського цільового фонду створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури с. Чапаєве, Сільрада рішенням від 13 травня 2016 року № 16 внесла зміни до рішення від 30 січня 2014 року № 5, збільшивши розмір відсотка пайової участі ПСП «Дружба» з 0,15 до 5 відсотків від загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта.
22 червня 2016 року ПСП «Дружба» перерахувала до бюджету Сільради кошти пайової участі в розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури с. Чапаєве в розмірі 129 тис. 689 грн, що становить 0,15 відсотка від загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта. 
Не погодившись із рішенням Сільради від 13 травня 2016 року № 16, ПСП «Дружба» звернулося до суду з позовом про визнання його протиправним та скасування.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог ПСП «Дружба», суд першої інстанції керувався тим, що Сільрада правомірно прийняла спірне рішення, оскільки ПСП «Дружба» належним чином не виконало попереднє рішення Сільради від 30 січня 2014 року № 5.
Задовольняючи позовні вимоги ПСП «Дружба», суд апеляційної інстанції виходив із того, що рішення Сільради від 30 січня 2014 року № 5 є ненормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, яким одноразово на виконання вимог чинного законодавства встановлено відсоток пайової участі позивача у розвитку інфраструктури с. Чапаєве. Оскільки це рішення було реалізовано (виконано) з моменту укладення між Сільрадою і ПСП «Дружба» договору про пайову участь, то вносити зміни до цього ненормативного акта відповідач не мав права.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що цей спір є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок судів попередніх інстанцій не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Статтею 1 Господарського процесуального кодексу України(у редакції, чинній на час звернення позивача до суду; далі - ГПК України) визначено, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності.
Частиною першою статті 12 ГПКУкраїни у вказаній редакції закріплено правило, згідно з яким господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав.
Як установлено матеріалами справи, спірним рішенням Сільради внесено зміни до попереднього свого рішення від 30 січня 2014 року № 5 щодо розміру пайової участі ПСП «Дружба» в розвитку інфраструктури с. Чапаєве, на підставі якого 12 лютого 2014 року між Сільрадою та позивачем укладено договір № 1 про пайову участь у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури с. Чапаєве. Істотною умовою вказаного договору є розмір пайової участі ПСП «Дружба», який визначається рішенням Сільради.
Отже, спір у справі стосується внесення Сільрадою змін до господарського договору, що унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі заявлено юридичною особою на поновлення порушеного, на її думку, майнового права і стосуються розміру пайової участі ПСП «Дружба» у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури с. Чапаєве, а спірні правовідносини пов'язані з умовами господарського договору від 12 лютого 2014 року, Велика Палата Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб'єкта владних повноважень, дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим, а має вирішуватися судами за правилами ГПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування постановлених у справі судових рішень із закриттям провадження в адміністративній справі.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Чапаєвської сільської ради Чутівського району Полтавської області задовольнити частково.
2. Постанову Чутівського районного суду Полтавської області від 07 вересня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                                                      В. С. Князєв 
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков 
 
Судді:                             Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
 
                                      С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
 
                                      В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
                                      Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
 
                                      В. І. Данішевська   О. М. Ситнік
 
                                      О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
 
                                      Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська