П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
21 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 813/3116/16
Провадження № 11-1034апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І.,                    Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Генерального прокурора України, голови Національної поліції України про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Генеральної прокуратури України на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року (судді Братичак У. В., Кравців О. Р., Кухар Н. А.)та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року (судді Святецький В. В., Гудим Л. Я., Довгополов О. М.),
УСТАНОВИЛА:
20 вересня 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправними дії та бездіяльність Генерального прокурора України Луценка Ю. В. та зобов'язати його прийняти рішення або вчинити певні дії щодо реального розгляду і законного вирішення скарг ОСОБА_3
Також позивач просив визнати протиправною бездіяльність Голови Національної поліції України Хатії Деканоїдзе та зобов'язати цього відповідача прийняти рішення або вчинити певні дії щодо реального розгляду і законного вирішення скарг ОСОБА_3
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_3 зазначив, що в порядку Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР«Про звернення громадян» (далі - Закон                     №393/96-ВР)подав Генеральному прокурору України, посаду якого обіймали різні особи, 22 скарги на протиправну та злочинну діяльність керівників Львівської обласної прокуратури. Проте його скарги не розглядалися, натомість протиправно направлялися на розгляд прокуратурі, дії працівників якої становлять предмет скарг. 
При цьому чинний Генеральний прокурорУкраїни продовжує протиправну бездіяльність щодо нерозгляду скарг позивача, незважаючи навіть на видання виконавчих листів на виконання судових рішень у справах № 813/64/15 та                         № 813/1816/15 про зобов'язання відповідача повторно розглянути скарги               ОСОБА_3 на протиправні дії прокурорів Львівської області від 4 липня 2014 року, 21 липня 2014 року, 26 липня 2014 року, 9 грудня 2014 року, 11 лютого 2015 року та              1 квітня 2015 року. 
ОСОБА_3 також зазначив, що його скарги, подані зазначеним суб'єктам владних повноважень, не є скаргами, що подаються в порядку, визначеному кримінальним процесуальним законодавством, оскільки за своєю природою є зверненнями (скаргами) громадян. 
Аналогічним є обґрунтування вимог позивача, заявлених до голови Національної поліції України.
Львівський окружний адміністративний суд постановою від 13 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року, позовні вимоги задовольнив частково: визнав протиправними дії Генерального прокурора України щодо розгляду і вирішення скарг ОСОБА_3                  на протиправні дії прокурорів Львівської області від 24, 27 травня, 4, 9 та 28 червня 2016 року.
Суд також зобов'язав Генерального прокурора України розглянути згадані вище скарги ОСОБА_3 на протиправні дії прокурорів Львівської області.
У задоволенні інших позовних вимог, а саме в частині оскарження бездіяльності голови Національної поліції України Хатії Деканоїдзе та зобов'язання її вчинити певні дії, суд відмовив.
У ході розгляду справи суди встановили таке.
ОСОБА_3 звертався до Генерального прокурора України Луценка Ю. В. зі скаргами від 24, 27 травня, 4, 9 та 28 червня 2016 року.
У скаргах позивач порушував питання законності дій та рішень прокурорів Львівської області при здійсненні ними своїх посадових обов'язків загалом, а також під час здійснення повноважень у межах конкретних досудових розслідувань у кримінальних справах, які були розпочаті за заявами позивача. 
У цих скаргах ОСОБА_3 акцентував увагу на протиправній саме управлінській діяльності органів і працівників прокуратури у Львівській області, які зачіпають права та інтереси позивача. 
Скарги позивача були отримані Генеральною прокуратурою України, підтвердженням чого є наявні у справі письмові повідомлення про вручення поштової кореспонденції.
Скарги позивача від 24, 27 травня, 4, 9 та 28 червня 2016 року Генеральна прокуратура України скерувала для вирішення до Прокуратури Львівської області,              з тих підстав, що порушені у скаргах питання належать до компетенції цього органу.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суди дійшли висновку про те, що скарги ОСОБА_3 за своїм змістом є зверненнями, які підлягають розгляду в порядку, визначеному Законом № 393/96-ВР, оскільки у зверненнях ОСОБА_3 оскаржує саме дії вищих посадових осіб Прокуратури Львівської області, які належать до сфери їх управлінської діяльності. 
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог до голови Національної поліції України, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, указав на дотримання цим відповідачем положень статті 40 Конституції України та Закону № 393/96-ВР, оскільки за наслідками розгляду скарг ОСОБА_3 від 13 червня, 29 серпня та                 19 вересня 2016 року листами від 22 липня 2016 року № 24/К2664 та від 29 вересня               2016 року № 24/К3862, №24/К41-15 позивачу було надано відповіді по суті порушених ним питань.
Генеральна прокуратура України подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, а також невідповідність висновків судів фактичним обставинам справи, просить скасувати ухвалені зазначеними судами рішення, та закрити провадження у справі, оскільки вона не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Аргументи скаржника стосуються незаконності судових рішень у частині задоволення позовних вимог до Генеральної прокуратури України. Скарга не містить доводів щодо незаконності оскаржуваних судових рішень у частині позовних вимог до голови Національної поліції України.
У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_3 вказує на безпідставність її вимог та необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
Від іншого відповідача у справі заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
Частинами першою та другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у згаданій редакції) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у відповідній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Преамбулою Закону № 393/96-ВР визначено, що цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
За правилами статті 12Закону № 393/96-ВР його дія не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, установлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України «Про судоустрій істатус суддів»та «Про доступ до судових рішень», Кодексом адміністративного судочинства України, Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».
Відповідно до статті 1 Закону № 393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно зі статтею 4 Закону № 393/96-ВР до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Зі змісту позовних вимог та мотивів, з яких виходили суди, задовольняючи ці вимоги, вбачається, що предметом перевірки у цій справі є не оскарження рішення, дії чи бездіяльності прокуратури у сфері кримінального судочинства, зокрема щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а дії (бездіяльність) відповідача щодо розгляду звернень позивача від 24, 27 травня,                   4, 9 та 28 червня 2016 року, тобто відносини, які врегульовано Законом № 393/96-ВР. Процесуальні ж дії прокурорів, регламентовані нормами Кримінального процесуального кодексу України, ОСОБА_3 оскаржував та оскаржує за правилами цього Кодексу до суду загальної юрисдикції, підтвердженням чого є наявні у справі копії рішень слідчих суддів.
Оскільки оскаржувані позивачем дії (бездіяльність) відповідача стосуються ненадання Генеральною прокуратурою України відповіді на його звернення, подані цьому     органу в порядку Закону № 393/96-ВР, то цей спір стосується захисту прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, тобто є публічно-правовим та підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи скаржника про наявність підстав для закриття провадження у справі.
Окрім зазначеного, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на таке.
Стаття 40 Конституції України надає право усім направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Статтею 5 Закону № 393/96-ВР встановлено, що звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Відповідно до статті 14 Закону № 393/96-ВР органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
Згідно із частиною першою статті 16 Закону № 393/96-ВР скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.
Статтею 7 Закону № 393/96-ВР передбачено таке:
звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду (частина перша);
якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями (частина третя);
забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються (частина четверта).
Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право, зокрема, одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги (стаття 18 Закону № 393/96-ВР).
Як установили суди, скарги на дії вищих посадових осіб Прокуратури Львівської області від 24, 27 травня, 4, 9 та 28 червня 2016 рокуОСОБА_3 направив у порядку підлеглості вищому органу, однак Генеральний прокурор України не надав позивачу відповіді про результати розгляду скарг, а всупереч вимогам частини четвертої статті 7 Закону № 393/96-ВР направив їх до Прокуратури Львівської області, тобто до органу, дії керівників якого оскаржував позивач.
За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованих висновків про протиправність діянь відповідача щодо розгляду й вирішення поданих у порядку Закону № 393/96-ВР скарг ОСОБА_3 та необхідність зобов'язання відповідача розглянути ці скарги.
Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.
Таким чином, постанова Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року  та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року в оскаржуваній Генеральною прокуратурою України частиніє законними й обґрунтованими та не можуть бути скасовані з огляду на правильне застосування норм матеріального й процесуального права, що підлягали застосуванню до спірних правовідносин. 
За правилами частини першої статті 350 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України залишити без задоволення.
2. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року  та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року в частині позовних вимог до Генерального прокурора Українизалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | О. С. Ткачук
| О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
| В. С. Князєв |