П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
31 жовтня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 805/2078/15-а 
Провадження № 11-884апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційні скарги Торгово-промислової палати України (далі - ТПП України) та Приватного акціонерного товариства «Комплекс «Дружба» (далі - ПрАТ «Комплекс «Дружба») на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року (суддя Смагар С. В.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2015 року (судді Сухарьок М. Г., Блохін А. А., Компанієць І. Д.) у справі № 805/2078/15-а за позовом ПрАТ «Комплекс «Дружба» до ТПП України про визнання дій протиправними й зобов'язання вчинити певні діїта
ВСТАНОВИЛА:
У травні 2015 року ПрАТ «Комплекс «Дружба» звернулося до суду з позовом до ТПП України, в якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови в засвідченні форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили), викладеної у листах від 16 березня та 29 квітня 2015 року № 1215/05-5.4 та № 1874/05.0-5.4 відповідно;
- зобов'язати ТПП України видати сертифікат про засвідчення форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) у вигляді актів тероризму на території м. Донецька для суб'єктів господарювання за податковими зобов'язаннями для відстрочення грошових зобов'язань або податкового боргу за податковим зобов'язанням зі сплати податку на прибуток за 2014 рік.
На обґрунтування позову ПрАТ «Комплекс «Дружба» зазначило, що відповідно до статті 14-1 Закону України від 02 грудня 1997 року № 671/97-ВР «Про торгово-промислові палати» (далі - Закон № 671/97-ВР) позивач двічі звертався до ТПП Українияк єдиного органу, уповноваженого засвідчувати факти настання форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) та видавати відповідні сертифікати,із заявами про засвідчення форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) для суб'єктів господарювання за податковими зобов'язаннями для відстрочення грошових зобов'язань або податкового боргу зі сплати податку на прибуток за 2014 рік, до яких були додані документи відповідно до переліку, визначеного підпунктом 6.4.3 пункту 6.4 Регламенту засвідчення Торгово-промисловою палатою України та регіональними торгово-промисловими палатами форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили), затвердженого рішенням президії ТПП України від 18 грудня 2014 року № 44 (5) (далі - Регламент). Проте, незважаючи на виконання позивачем усіх вимог, передбачених чинним законодавством України, які є необхідними для засвідчення вказаних обставин та видачі відповідних сертифікатів, відповідач у видачі сертифікату відмовив. 
Донецький окружний адміністративний суд постановою від 30 вересня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2015 року, в задоволенні позову відмовив.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ПрАТ «Комплекс «Дружба» та ТПП України подали касаційні скарги.
Позивач у касаційній скарзі зазначив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права. Так, дійшовши висновків про недотримання позивачем при зверненні до відповідача загального порядку отримання сертифікату про засвідчення форс-мажорних обставин через ненадання повного пакета документів та недоведення впливу форс-мажорних обставин на діяльність позивача, суди порушили вимоги статті 14-1 Закону № 671/97-ВР та пунктів 6.1, 6.4, 6.9 Регламенту. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій, вказавши на недоведеність позивачем наявності актів тероризму на території м. Донецька як форс-мажорних обставин та їх впливу на діяльність підприємства, не застосували положення статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки настання форс-мажорних обставин у вигляді актів тероризму в зазначеному місті підтверджується численними нормативно-правовими актами, письмовими документами органів державної влади та місцевого самоврядування, тобто є загальновідомою інформацією. Крім цього, суди попередніх інстанцій, зазначивши, що у випадку зобов'язання відповідача видати позивачу сертифікат про засвідчення форс-мажорних обставин відбудеться фактичне перебирання судом на себе функцій суб'єкта владних повноважень, порушили норми статей 6, 8 Конституції України, статей 2, 7, 8, 86, 105 КАС України, статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), оскільки позивач не просить суд видати сертифікат про засвідчення форс-мажорних обставин, а просить зобов'язати відповідача вчинити вказані дії, що в розумінні КАС України належить до повноважень адміністративного суду та є належним і ефективним способом захисту прав. На підставі викладеного ПрАТ «Комплекс «Дружба»просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
ТПП України на обґрунтування касаційної скарги вказала, що суди першої та апеляційної інстанцій порушили правила предметної юрисдикції адміністративних судів, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень. На думку скаржника, повноваження ТПП України щодо засвідчення форс-мажорних обставин є її власними статутними повноваженнями. При цьому відповідач не є суб'єктом владних повноважень, не виконує жодних управлінських функцій, не приймає рішень, обов'язкових до виконання іншими суб'єктами, не виконує завдань адміністрування податків, а тому повноваження ТПП України не є владними. В цій справі між сторонами виник спір, який має приватноправовий характер та повинен розглядатися в порядку господарського судочинства. У зв'язку з викладеним ТПП України просить скасувати оскаржувані судові рішення та закрити провадження в адміністративній справі. 
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалами від 17 та 24 грудня 2015 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 24 липня 2018 року передав цю справу до Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 вересня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Сторони відзивів (заперечень) на касаційні скарги не подали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційних скаргах доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги ТПП Українита часткового задоволення касаційної скарги ПрАТ «Комплекс «Дружба».
Суди попередніх інстанцій установили, що згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців від 05 березня 2015 року місцезнаходженням ПрАТ «Комплекс «Дружба» було м. Донецьк, вул. Університетська, 48, згідно з випискою з цього ж реєстру від 24 квітня 2015 року місцезнаходженням позивача є Донецька область, м. Краматорськ, вул. Орджонікідзе, 10.
06 березня 2015 року позивач до ТПП України подав заяву від 05 березня 2015 року за № 05/03-15 про засвідчення форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) для суб'єктів господарювання за податковими зобов'язаннями для відстрочення грошових зобов'язань або податкового боргу зі сплати податку на прибуток за 2014 рік, термін настання податкового зобов'язання - 10 березня 2015 року. Як обставину, що унеможливлює виконання зобов'язання, позивач визначив «акти тероризму», дата настання форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) - 02 березня 2015 року. До цієї заяви позивач додав такі документи: копію платіжного доручення про оплату послуг, копії витягу та виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, копію протоколу засідання наглядової ради від 31 жовтня 2014 року № 9, оферту (пропозицію) акта наданих послуг, оригінал доручення на отримання сертифіката. 
Листом від 16 березня 2015 року за № 1215/05-5.4 відповідач повідомив позивача про те, що відповідно до пунктів 6.9, 6.14 Регламенту ТПП України не вбачає підстав для засвідчення форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили). В цьому листі також зазначено, що заявник звернувся із заявою від 05 березня 2015 року до терміну настання податкового зобов'язання - 10 березня 2015 року. До того ж заявником не надано докази: копії фінансового звіту підприємства за 2014 рік; розрахунку суми прибутку; з яких саме підстав не виконується сплата податку на прибуток; в разі припинення чи призупинення діяльності підприємства - копії наказу. Крім цього, в листі зазначено, що згідно з наказом Державної фіскальної служби України від 07 листопада 2014 року № 256 «Про переміщення та закінчення простою» та додатком до цього наказу функціональні обов'язки Державної податкової інспекції у Ворошиловському районі м. Донецька покладені на Маріупольську об'єднану державну податкову інспекцію за адресою у м. Маріуполі, де заявник має справляти податки, а згідно з довідкою Служби безпеки України м. Маріуполь станом на 12 березня 2015 року контролюється силами Антитерористичної операції (далі - АТО), у зв'язку з чим перешкод для виконання обов'язку щодо сплати податку на прибуток у заявника немає.
27 квітня 2015 року позивач подав відповідачу заяву від 24 квітня 2015 року за № 24/04-15 про засвідчення форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) для суб'єктів господарювання за податковими зобов'язаннями для відстрочення грошових зобов'язань або податкового боргу зі сплати податку на прибуток за 2014 рік, термін настання податкового зобов'язання - 10 березня 2015 року. Як обставину, що унеможливлює виконання зобов'язання, позивач визначив «акти тероризму», дата настання форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) - 02 березня 2015 року. За змістом ця заява аналогічна заяві, поданій позивачем до ТПП України 06 березня 2015 року. До цієї заяви позивач додав такі документи: копію платіжного доручення про оплату послуг; копії витягу та виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців; копію протоколу засідання наглядової ради від 31 жовтня 2014 року № 9; оферту (пропозицію) акта наданих послуг; оригінал доручення на отримання сертифіката; копію фінансового звіту (баланс та звіт про фінансові результати) за 2014 рік з копією квитанції про його прийняття; копію податкової декларації з податку на прибуток підприємства за 2014 рік з додатками та копією квитанції про її прийняття.
Листом від 29 квітня 2015 року за № 1874/05.0-5.4 звернення позивача від 24 квітня 2015 року, яке надійшло 27 квітня 2015 року, було залишено без розгляду. На обґрунтування вказаного рішення ТПП України вказала на ненадання ПрАТ «Комплекс «Дружба» документів, які підтверджують дату взяття на податковий облік; відсутність доказів впливу актів тероризму на діяльність підприємства; відсутність доказів наявності податкового боргу; відсутність копії наказу керівника підприємства про призупинення роботи підприємства та його працівників, викликане обставинами невідворотної сили; відсутність копії наказу про простій у роботі органів доходів і зборів (органів державної фіскальної служби) Донецької або Луганської областей, у якому перебуває на обліку платник податків та обліковується податкове зобов'язання (грошове зобов'язання), що стало податковим боргом; відсутність документа, що підтверджує вимушене призупинення роботи головних управлінь Державної казначейської служби в Донецькій та Луганській областях, що виникло у зв'язку з проведенням АТО.
Установлені судами обставини справи її учасниками під сумнів не ставляться.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок судів попередніх інстанцій не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права. 
Згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
Як установлено матеріалами справи, ПрАТ «Комплекс «Дружба» звернулося до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними дій ТПП України щодо відмови у засвідченні форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили), викладеної в листах від 16 березня та 29 квітня 2015 року № 1215/05-5.4 та № 1874/05.0-5.4 відповідно, а також про зобов'язання відповідача видати сертифікат про засвідчення форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) у вигляді актів тероризму на території м. Донецька для суб'єктів господарювання за податковими зобов'язаннями для відстрочення грошових зобов'язань або податкового боргу за податковими зобов'язаннями зі сплати податку на прибуток за 2014 рік.
Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону № 671/97-ВР торгово-промислова палата є недержавною неприбутковою самоврядною організацією, яка об'єднує юридичних осіб, які створені і діють відповідно до законодавства України, та громадян України, зареєстрованих як підприємці, та їх об'єднання.
Торгово-промислова палата може займатися підприємницькою діяльністю лише в тому обсязі, в якому це необхідно для виконання її статутних завдань. Одержаний нею прибуток не розподіляється між членами торгово-промислової палати, а спрямовується на виконання її статутних завдань. 
Згідно із частиною першою статті 3 Закону № 671/97-ВР торгово-промислові палати створюються з метою сприяння розвиткові народного господарства та національної економіки, її інтеграції у світову господарську систему, формуванню сучасних промислової, фінансової і торговельної інфраструктур, створенню сприятливих умов для підприємницької діяльності, всебічному розвиткові усіх видів підприємництва, не заборонених законодавством України, науково-технічних і торговельних зв'язків між українськими підприємцями та підприємцями зарубіжних країн. 
Частиною першою статті 14-1 Закону № 671/97-ВР визначено, що ТПП України та уповноважені нею регіональні торгово-промислові палати засвідчують форс-мажорні обставини (обставини непереборної сили) та видають сертифікат про такі обставини протягом семи днів з дня звернення суб'єкта господарської діяльності за собівартістю. Сертифікат про форс-мажорні обставини (обставини непереборної сили) для суб'єктів малого підприємництва видається безкоштовно. 
Відповідно до підпункту 6.4.4 пункту 6.4 Регламенту сертифікат про форс-мажорні обставини (обставини непереборної сили) разом із другим екземпляром підписаного сторонами акта виконаних робіт надсилається заявнику за поштовою адресою, зазначеною в заяві, або видається представнику заявника, уповноваженій особі, особисто (за наявності належним чином оформленої довіреності з повноваженнями на отримання сертифіката та підписання акта виконаних робіт) після надходження підтвердження про оплату послуги із засвідчення форс-мажорних обставин і підписання акта наданих послуг.
Аналіз наведених положень чинного законодавства України приводить до висновку про те, що ТПП України як недержавна неприбуткова самоврядна організація, яка об'єднує юридичних осіб, які створені і діють відповідно до законодавства України, та громадян України, зареєстрованих як підприємці, та їх об'єднання не є суб'єктом владних повноважень в розумінні пункту 7 частини першої статті 3 КАС України в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, та пункту 7 частини першої статті 4 КАС України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року. 
У межах спірних правовідносин ТПП України не здійснює публічно-владні управлінські функції, а засвідчення форс-мажорних обставин є статутним завданням цієї організації, а не делегованим повноваженням, як помилково вважає позивач. До того ж видача ТПП України сертифікатів про форс-мажорні обставини (обставини непереборної сили) є послугою, яка в розумінні статті 178 Господарського кодексу України є публічним зобов'язанням.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім: спорів про приватизацію державного житлового фонду; спорів, що виникають при погодженні стандартів та технічних умов; спорів про встановлення цін на продукцію (товари), а також тарифів на послуги (виконання робіт), якщо ці ціни і тарифи відповідно до законодавства не можуть бути встановлені за угодою сторін; спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів, та інших спорів, вирішення яких відповідно до законів України та міжнародних договорів України віднесено до відання інших органів.
Беручи до уваги наведене та враховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про визнання протиправною відмови ТПП України в засвідченні форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) та зобов'язання ТПП України видати сертифікат про засвідчення форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. Захист порушеного, на думку позивача, права на отримання такого сертифікату має відбуватися за правилами господарського судочинства.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Торгово-промислової палати України задовольнити.
2. Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Комплекс «Дружба»задовольнити частково.
3. Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков 
 
Судді:                               С. В. Бакуліна                                                         Н. П. Лященко
 
                                        В. В. Британчук                                                     О. Б. Прокопенко
 
                                        Д. А. Гудима                                                                       Л. І. Рогач
 
                                        В. І. Данішевська                                                  І. В. Саприкіна
 
                                        О. Р. Кібенко                                                                       О. М. Ситнік
 
                                        В. С. Князєв                                                            В. Ю. Уркевич
 
                                        Л. М. Лобойко                                                        О. Г. Яновська