П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
         
21 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 674/31/15-ц
Провадження № 14-288цс18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача ЛященкоН. П., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С.,  Уркевича В. Ю., 
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Дунаєвецького районного суду Хмельницької області від 23 липня 2015 року (у складі судді Кучерявої А. В.) та ухвалу Апеляційного суду Хмельницької області від 06 грудня 2016 року (у складі колегії суддів Гринчука Р. С., Костенка А. М., Грох Л. М.) у цивільній справі за позовом Прокуратури Дунаєвецького району Хмельницької області в інтересах держави до Дунаєвецької районної державної адміністрації Хмельницької області, ОСОБА_4, ОСОБА_3, треті особи: відділ Держземагентства у Дунаєвецькому районої Хмельницької області, Чаньківська сільська рада Дунаєвецького району Хмельницької області, про визнання незаконними та скасування розпоряджень, визнання недійсним державного акта на право приватної власності на земельну ділянку, визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки,
ВСТАНОВИЛА:
У січні 2015 року прокурор Дунаєвецького району Хмельницької області звернувся до суду з позовом в інтересах держави до ОСОБА_4, ОСОБА_3, Дунаєвецької районної державної адміністрації Хмельницької області (далі - Дунаєвецька РДА) про визнання незаконними та скасування розпоряджень, визнання недійсним державного акта на право приватної власності на земельну ділянку, визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки.
Прокурор просив визнати незаконними та скасувати: розпорядження Дунаєвецької РДА від 16 січня 2007 року № 44/2007-р «Про надання ОСОБА_4 дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки на території Чаньківської сільської ради Дунаєвецького району»; розпорядження Дунаєвецької РДА від 01 квітня 2009 року № 321/2009-р «Про передачу ОСОБА_4 у власність земельної ділянки розміром 2,0000 га з кадастровим номером НОМЕР_1, яка знаходиться на території Чаньківської сільської ради Дунаєвецького району»; визнати недійсним державний акт НОМЕР_2 на право приватної власності на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_1, площею 2,0000 га, який зареєстровано у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та право постійного користування землею, договорів оренди землі (далі - Книга записів) за № 010975300085, вартістю 8 812,30 грн; визнати недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки від 18 червня 2009 року, укладений між ОСОБА_4 та ОСОБА_3, посвідчений приватним нотаріусом Кам'янець-Подільського міського нотаріального округу Шевчик Н. М.
Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржувані розпорядження Дунаєвецької РДА не відповідають вимогам закону, оскільки спірна земельна ділянка, передана у власність ОСОБА_4 з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, розташована в межах прибережної захисної смуги водойми, частково - водойми та відноситься до категорії земель водного фонду, і використовувати її для сільськогосподарських потреб є порушенням вимог земельного законодавства.
Рішенням Дунаєвецького районного суду Хмельницької області від 23 липня 2015 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Хмельницької області від 06 грудня 2016 року, позов Прокуратури Дунаєвецького району Хмельницької області в інтересах держави задоволено: визнано незаконними та скасовано розпорядження Дунаєвецької РДА від 16 січня 2007 року № 44/2007-р «Про надання ОСОБА_4 дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки на території Чаньківської сільської ради Дунаєвецького району Хмельницької області» та від 01 квітня 2009 року № 321/2009-р «Про передачу ОСОБА_4 у власність земельної ділянки розміром 2,0000 га, з кадастровим номером НОМЕР_1, яка знаходиться на території Чаньківської сільської ради Дунаєвецького району Хмельницької області»; визнано недійсним державний акт НОМЕР_2 про право власності на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1, площею 2,0000 га, який зареєстровано у Книзі записів за № 010975300085, вартістю 8 812,30 грн; визнано недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки від 18 червня 2009 року, посвідчений приватним нотаріусом Кам'янець-Подільського міського нотаріального округу Шевчик Н. М.
Задовольняючи позов, суди виходили з того, що передачу земельної ділянки у власність ОСОБА_4 було здійснено з порушенням вимог земельного законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин, оскільки спірна земельна ділянка, яка має цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, накладається на земельну ділянку, яка відноситься до земель водного фонду, а тому її передача без зміни цільового призначення є незаконною.
У грудні 2016 року ОСОБА_3 подав до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу на рішення Дунаєвецького районного суду Хмельницької області від 23 липня 2015 року та ухвалу Апеляційного суду Хмельницької області від 06 грудня 2016 року, в якій просив скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову, обґрунтовуючи свої вимоги порушенням судами першої й апеляційної інстанцій норм процесуального права та неправильним застосування норм матеріального права.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди при вирішенні справи не врахували, що правовідносини між сторонами в частині надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки є публічно-правовими, а тому спір у цій частині не підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства.
Висновки судів, на думку скаржника, не відповідають фактичним обставинам справи; суди не встановили обставин, які мають значення для правильного вирішення спору, у справі відсутні об'єктивні дані про накладення спірної земельної ділянки на земельну ділянку, яка відноситься до земель водного фонду.
Крім того, суд першої інстанції порушив вимоги процесуального закону, оскільки розглянув справу без участі ОСОБА_3, не повідомивши йому про розгляд справи, у зв'язку із чим він був позбавлений можливості належним чином захистити свої права.
15 лютого 2017 року ухвалою судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ відкрито касаційне провадження у справі, витребувано її матеріали та зупинено виконання рішення суду першої інстанції до закінчення касаційного провадження у справі.
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 17 квітня 2017 року справу призначено до судового розгляду.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIIІ «Перехідні положення» Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) в редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно зі статтею 388 ЦПК України (у редакції Закону № 2147-VIII) судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
20 квітня 2018 року справу отримав Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду.
Відповідно до частини шостої статті 403 ЦПК України (у редакції Закону               № 2147-VIII) справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду ухвалою від 6 червня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2018 року зазначену справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у письмовому провадженні).
Згідно з положенням частини другої статті 389 ЦПК України (у редакції Закону № 2147-VIII) підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених частиною шостою статті 403 ЦПК України (у редакції Закону України № 2147-VIII), та врахувавши наведені доводи в запереченнях на касаційну скаргу, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Суди встановили, що на підставі заяви відповідачки ОСОБА_4, мешканки села Заставля Дунаєвецького районуХмельницької області, розпорядженням Дунаєвецької РДА від 16 січня 2007 року № 44/2007-р надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 2,00 га для передачі у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу за межами населеного пункту с. Чаньків на території Чаньківської сільської ради Дунаєвецького району Хмельницької області.
Згідно з проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки їй надано кадастровий номер НОМЕР_1, а розпорядженням № 321/2009-р Дунаєвецької РДА від 01 квітня 2009 року земельну ділянку передано у власність відповідачки ОСОБА_4, яка 19 травня 2009 року отримала державний акт НОМЕР_2 на право власності на земельну ділянку.
У зауваженнях до проектної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі у власність на ім'я відповідачки вказано на необхідність уточнення місця розташування земельної ділянки відносно прибережної смуги струмка та рекомендовано проведення державної експертизи для усунення вказаних зауважень.
Водойма, про яку йдеться у зауваженнях, є ставком площею 5,8 га і відноситься до категорії земель водного фонду, що підтверджується повідомленням відділу Держземагентства у Дунаєвецькому районі.
Спірна земельна ділянка, яка належала відповідачці ОСОБА_4, була відчужена на користь відповідача ОСОБА_3 на підставі договору купівлі-продажу від 18 червня 2009 року, посвідченого приватним нотаріусом Кам'янець-Подільського міського нотаріального округу Шевчик Н. М., зареєстрованого у реєстрі за №1408.
Погодившись із висновками судів у частині віднесення цього спору до компетенції цивільного судочинства, Велика Палата виходить з таких міркувань.
Відповідно до частини другої статті 4, пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Аналогічна норма закріплена у частині першій статті 19 КАС України в редакції Закону № 2147-VIII.
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Оскільки особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її в користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
У справі, яка розглядається, позивач оскаржує розпорядження Дунаєвецької РДА про надання ОСОБА_4 дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, передачу їй у власність земельної ділянки розміром 2,0000 га та просить визнати недійсним державний акт на право приватної власності на земельну ділянку, яка у подальшому була відчужена на користь відповідача ОСОБА_3, у зв'язку із накладанням спірної земельної ділянки на землі водного фонду.
Рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.  
Отже, висновки судів про те, що спірні правовідносини підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, є правильними.
Разом з тим не можна погодитися з рештою висновків суду апеляційної інстанції.
Так, апеляційний суд установив, що судом першої інстанції допущено порушення вимог статей 27, 31, 74 та 76 ЦПК України (в редакції, чинній час розгляду справи судом), проте таке порушення процесуального закону, на думку апеляційного суду, не призвело до неправильного вирішення спору.
Згідно із частиною третьою статті 309 ЦПК України (в редакції, чинній час розгляду справи судом) підставою для скасування рішення суду першої інстанції й ухвалення нового рішення або зміни рішення є порушення норм процесуального права, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.
Відповідно до частини першої статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення.
Звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, прокурор оскаржував розпорядження Дунаєвецької РДА через їх невідповідність вимогам закону та просив визнати недійсними державні акти, видані на їх підставі, а також договір купівлі-продажу.
Разом з тим прокурор не обрав жодного конкретного способу захисту порушеного права в частині застосування наслідків недійсності оскаржуваних ним правочинів.
На практиці слід розмежовувати випадки застосування двосторонньої реституції як наслідку недійсності правочину та витребування майна від добросовісного набувача як способу захисту прав власника, порушених незаконним відчуженням цього майна.
Так, реституція як спосіб захисту цивільного права (частина перша статті 216 ЦК України) застосовується лише в разі наявності між сторонами укладеного договору, який є нікчемним чи який визнано недійсним.
У зв'язку із цим вимога про повернення майна, переданого на виконання недійсного правочину, за правилами реституції може бути пред'явлена тільки стороні недійсного правочину.
Норма частини першої статті 216 ЦК України не може застосовуватися як підстава позову про повернення майна, яке було передане на виконання недійсного правочину та відчужене третій особі. Не підлягають задоволенню позови власників майна про визнання недійсними наступних правочинів щодо відчуження цього майна, які були вчинені після недійсного правочину. У цьому разі майно може бути витребувано від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема, від добросовісного набувача з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України.
Захист порушених прав особи, яка вважає себе власником майна, але не володіє ним, можливий шляхом пред'явлення віндикаційного позову до особи, яка незаконно володіє цим майном (у разі відсутності між ними зобов'язально-правових відносин), якщо для цього існують підстави, передбачені статтею 388 ЦК України, які, зокрема, дають право витребувати майно в добросовісного набувача.
Витребування майна від добросовісного набувача залежить від обставин вибуття майна з володіння власника та оплатності (безоплатності) придбання цього майна набувачем.
Так, від добросовісного набувача, який оплатно придбав майно в особи, яка не мала права його відчужувати, власник має право витребувати це майно лише в разі, якщо майно було загублене власником або особою, якій майно було передане власником у володіння, або викрадене у того чи іншого, або вибуло з їхнього володіння іншим шляхом не з їхньої волі (частина перша статті 388 ЦК України).
Крім того, розглянувши справу у відсутність відповідача, який не був належним чином повідомлений про день та час розгляду справи, суд першої інстанції допустив суттєву неповноту у з'ясуванні дійсних обставин справи, прав та обов'язків сторін у спірних правовідносинах.
Отже, висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції у зв'язку з порушенням норм процесуального права оскільки це не призвело до неправильного вирішення справи є неправильним і таким, що не відповідає вимогам закону.
Пунктом 5 частини першої статті 411 ЦПК України визначено, що судові рішення підлягають обов'язковому скасуванню з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто за відсутності будь-кого з учасників справи, належним чином не повідомлених про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.
З урахуванням викладеного та обставин справи рішення судів першої та апеляційної інстанції не можуть вважатися законними та обґрунтованими, а тому касаційна скарга підлягає задоволенню, судові рішення - скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції на новий розгляд.
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки справа направляється на новий розгляд, розподілу судових витрат Верховний Суд не здійснює.
Керуючись статтями 141, 258, 259, 400, 402-404, 409, 411, 416, 419 ЦПК України, ВеликаПалата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
Рішення Дунаєвецького районного суду Хмельницької області від 23 липня 2015 року та ухвалу Апеляційного суду Хмельницької області від 06 грудня 2016 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач   Н. П. Лященко |
Судді: | | Н. О. Антонюк | | Л. М. Лобойко
| | С. В. Бакуліна | | О. Б. Прокопенко
| | В. В. Британчук | | Л. І. Рогач
| | Д. А. Гудима | | І. В. Саприкіна
| | В. І. Данішевська | | О. М. Ситнік
| | О. С. Золотніков | | О. С. Ткачук
| | О. Р. Кібенко | | В. Ю. Уркевич
| | В. С. Князєв | |