ПОСТАНОВА
Іменем України

07 лютого 2019 року 
м. Київ
справа №480/373/17
адміністративне провадження №К/9901/18342/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Стародуба О.П.,  Мороз Л.Л., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу голови Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського районного суду Миколаївської області від 5 липня 2017 року (суддя Шаронова Н.О.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2017 року (головуючий суддя Градовський Ю.М., судді: Шеметенко Л.П., Лук'янчук О.В.) у справі №480/373/17 за позовом голови Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 до Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області, Органу самоорганізації населення «Ізумруд» про визнання незаконним та скасування протоколу зборів жителів, -

ВСТАНОВИВ:

10 березня 2017 року голова Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області, Органу самоорганізації населення «Ізумруд», в якому просила:
- визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету №23 від 15 травня 2007 року "Про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення в селі Петрівка та надання йому статусу легалізації"; 

- визнати незаконними та скасувати рішення Петрівської сільської ради № 3 від 1 квітня 2011 року "Про надання дозволу на продовження терміну дії органу самоорганізації населення «Ізумруд» та від 25 грудня 2015 року № 6 "Про надання дозволу на продовження терміну дії органу самоорганізації населення «Ізумруд»";

- визнати незаконним та скасувати протокол № 1 від 1 квітня 2007 року зборів жителів с. Петрівка Миколаївського району Миколаївської області за місцем проживання по вулицях: Радісна, Отрадна, Молодіжна.

В обґрунтування своїх вимог посилалася на те, що з метою приведення рішень виконавчого комітету та сільської ради у відповідність із чинним законодавством, 11 квітня 2016 року сільською радою було прийнято рішення  «Про скасування дії рішення виконавчого комітету від 15.05.2007 року № 23 «Про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення в с. Петрівка та надання йому статусу легалізації» та рішення сільської ради від 25.12.2015 № 6 «Про надання дозволу на продовження терміну дії органу самоорганізації населення «Ізумруд». Проте, рішення сільської ради було скасовано у судовому порядку як таке, що значно порушує права органу самоорганізації населення «Ізумруд». Суд вказав, що сільська рада не могла самостійно скасувати такі рішення після їх виконання. Оскільки акти органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку, позивач звернулась до суду з цим позовом.

Ухвалою Миколаївського районного суду Миколаївської області від 5 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2017 року, позов залишено без розгляду на підставі ст.100 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судові рішення вмотивовані тим, що голова Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 про рішення Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області від 25 грудня 2015 року № 6 "Про надання дозволу на продовження терміну дії органу самоорганізації населення "Ізумруд" дізналася того ж дня, оскільки саме нею це рішення було підписано, а про інші оскаржувані у цій справі рішення та протокол - 12.08.2016. У судовому засіданні позивач пояснив, що про оскаржувані рішення та протокол їй було відомо з квітня 2016 року, після того як вказані документи були підняті з архіву.

Проте, до суду позивач звернувся 10 березня 2017 року, тобто з пропуском шестимісячного строку, встановленого ч. 2 ст. 99 КАС України. При цьому з клопотанням про поновлення вказаного строку позивач до суду не звертається. Доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку суду не було представлено.

Не погодившись з ухвалами судів попередніх інстанцій, голова Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування обставин справи, неправильну оцінку наданих доказів і встановлених юридичних фактів, а також порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить судові рішення скасувати і прийняти нове про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що шестимісячний строк звернення до суду розпочався 19 січня 2017 року - з моменту ухвалення рішення Миколаївським районним судом Миколаївської області, яким скасовано рішення сільської ради від 11 квітня 2016 року «Про скасування дії рішення виконавчого комітету від 15.05.2007 року № 23 «Про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення в с. Петрівка та надання йому статусу легалізації» та рішення сільської ради від 25.12.2015 № 6 «Про надання дозволу на продовження терміну дії органу самоорганізації населення «Ізумруд». Тобто, днем виникнення підстав, що дали право сільському голові на пред'явлення позову, є саме 19 січня 2017 року, а тому строки звернення до суду, встановлені ст.99 КАС України не пропущені.

У запереченнях на касаційну скаргу Орган самоорганізації населення «Ізумруд», посилаючись на обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Відповідно до частин першої та другої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції діючій до 15 грудня 2017 року, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.

Проте суди не звернули уваги, що за змістом частини першої статті 107 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) передумовою вирішення питання про дотримання строків звернення до суду з позовом, є встановлення належності розгляду позовної заяви в порядку адміністративного судочинства.

Суди встановили, що до суду звернулася голова Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 з позовом про скасування рішень виконавчого комітету та самої Петрівської сільської ради, а також визнання незаконним та скасування протоколу зборів жителів с. Петрівка. При цьому позов нею подано в якості посадової особи органу місцевого самоврядування, тобто як суб'єктом владних повноважень.

Пунктом 5 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Частиною четвертою статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Таким чином, коло адміністративних справ, в яких суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду, є обмеженим та визначається Кодексом адміністративного судочинства України та в спеціальних нормах закону.

З огляду на доводи адміністративного позову, підставою для звернення до суду з цим позовом стало те, що 11 квітня 2016 року сільською радою було прийнято рішення про скасування дії рішення виконавчого комітету від 15.05.2007 року № 23 «Про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення в с. Петрівка та надання йому статусу легалізації» та рішення сільської ради від 25.12.2015 № 6 «Про надання дозволу на продовження терміну дії органу самоорганізації населення «Ізумруд». 

Проте, вказане рішення сільської ради було скасовано у судовому порядку як таке, що значно порушує права органу самоорганізації населення «Ізумруд». Суд вказав, що сільська рада не могла самостійно скасувати такі рішення після їх виконання. 

Позивач вказав, що згідно ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку, що і стало правовою підставою для подання цього позову.

Суди попередніх інстанцій не звернули увагу, що захист прав здійснюється у разі їх порушення, і звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах, що має місце в даному випадку, з огляду на доводи позову, а так само і касаційної скарги.

Головою сільської ради не наведено, на чому ґрунтуються її вимоги в контексті наявності порушення її прав, або ж прав сільської ради, керівником якої вона є. Тим більш, вимоги заявлені щодо скасування рішень сільської ради і виконавчого комітету, які були підписані сільським головою.

З огляду на норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (частина четверта статті 59). У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради (частина сьома статті 59).

Отже, сільський голова наділений повноваженнями зупиняти рішення ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття і вносити його на повторний розгляд. Також сільський голова наділений повноваженнями зупиняти своїм розпорядженням дію рішення виконавчого комітету та внести це питання на розгляд відповідної ради. Натомість сільському голові чинним законодавством не надано повноважень на звернення до суду з позовом про скасування актів органів місцевого самоврядування з мотивів їх незаконності.

Згідно із частиною третьою статті 6 КАС суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. 

Суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. 

Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відсутність передумов права на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом означає відсутність самого суб'єктивного права на позов, що тягне за собою відмову у відкритті провадження, якщо це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

На вказані обставини суди попередніх інстанцій уваги не звернули, безпідставно відкривши провадження у справі за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень, що призвело до неправильного вирішення справи. 

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню, оскільки не відповідають вимогам ст.159 КАС України, в редакції, діючій на час їх ухвалення.

Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції діючій з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі слід закрити, оскільки порушений головою сільської ради спір не підлягає судовому розгляду, у зв'язку з чим немає підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення.

Керуючись статтями 238, 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу голови Петрівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Миколаївського районного суду Миколаївської області від 5 липня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2017 року скасувати.

Провадження у справі №480/373/17 закрити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.  

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон
О.П. Стародуб 
 Л.Л. Мороз ,
Судді Верховного Суду