ПОСТАНОВА
Іменем України

19 лютого 2019 року 
м. Київ
справа №815/905/17
адміністративне провадження №К/9901/4372/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Мороз Л.Л.,  Кравчука В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року (суддя Бойко О.Я.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року (головуючий суддя Шляхтицький О.І., судді Домусчі С.Д., Романішин В.Л.) у справі №815/905/17 за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправною відмову у наданні дозволів на розроблення проекту землеустрою, зобов'язання повторно розглянути клопотання, 

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2017 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 (далі по тексту - позивачі) звернулися до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі по тексту - відповідач), в якому просили, з урахуванням ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року про об'єднання в одне провадження: 

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області №262 від 29 листопада 2016 року з додатками, яким  внесено зміни до наказу Головного управління Держзземагенства в Одеській області № 77 від 18 вересня 2014 року, в частині, що стосується земельного  масиву, лот №1173 розташованого на території Нестоїтської сільської ради (за межами населених пунктів) Подільського району Одеської області, кадастровий квартал земельної ділянки НОМЕР_1, орієнтованою площею 37,03 га згідно з додатком №1 до наказу №262;

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 29 листопада 2016 року у наданні дозволу ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га. за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Нестоїтської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів);

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути клопотання від 01 листопада 2016 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га. за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Нестоїтської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів) та прийняти відповідне рішення шляхом видання наказу про надання дозволу на розроблення цього проекту.  

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року, адміністративний позов задоволено. 

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Держгеокадастру у Одеській області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить постанову суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що підставою для відмови позивачам у наданні дозволу на відведення земельної ділянки стала частина третя статті 136 ЗК України. При цьому судами попередніх інстанцій не було надано належної правової оцінки дорученню Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України від 08 жовтня 2014 року № 37732/0/1-14, наказу Держземагентства України від 15 жовтня 2014 року № 328, окремому дорученню голови Держгеокадастру від 08 червня 2016 року № 296/3-16-0.17. Вважають помилковим висновок суду апеляційної інстанції відносно того, що до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами може бути включена земельна ділянка лише за умови присвоєння їй кадастрового номеру, тобто сформована земельна ділянка, оскільки саме під час проведення земельних торгів в процесі підготовки лотів до продажу Головне управління Держгеокадастру в області, як організатор торгів, забезпечує проведення державної реєстрації земельної ділянки, внаслідок чого останній присвоюється кадастровий номер.  

У поданому відзиві на касаційну скаргу, представник позивачів - ОСОБА_2,  просила залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, як законні та обґрунтовані. Зокрема, наголошено на тому, що нормативно-правові акти, на які посилається відповідач у поданій касаційні скарзі, суперечать приписам Конституції України та Земельного кодексу України. Зауважено, що приписи статті 136 ЗК України починають діяти лише після того, як відповідну земельну ділянку було включено до складу земель, які виставляються для продажу на аукціоні, а до того часу діють положення статті 118 ЗК України. Станом на дату подання позивачами відповідних клопотань про надання дозволів на розроблення проекту землеустрою, а саме 01 листопада 2016 року, та до 29 листопада 2016 року бажані земельні ділянки не були включені до переліку земельних ділянок, право оренди яких підлягає продажу на земельних торгах, при цьому у наданій відповіді жодних підстав для відмови у наданні дозволу, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідачем наведено не було. Зазначено, що бажані земельні ділянки не могли бути включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, оскільки їм не було присвоєно кадастровий номер. Також наголошено на тому, що відповідачем при подачі касаційної скарги сплачено судовий збір у розмірі меншому, ніж встановлено законом.

Також відповідачем подано відповідь на відзив, а представником позивачів заперечення щодо відповіді на відзив, в яких додатково наведено доводи, аналогічні зазначеним у касаційній скарзі та відзиві на неї.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, відзив на касаційну скаргу, відповідь на відзив та заперечення щодо відповіді на відзив, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Вирішуючи спір, суди встановили, що 01 листопада 2016 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 звернулись (кожен окремо) до Головного Управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотаннями про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Нестоїтської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів).

До кожного клопотання додавалися графічні матеріали, на яких зазначалося бажане  місце розташування земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га.

29 листопада 2016 року відповідач прийняв наказ №262 «Про доповнення переліку земельних ділянок», яким доповнено перелік земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами згідно з додатком №1, затвердженого наказом Головного управління Дерземагенства в Одеській області «Про затвердження переліку земельних ділянок №77 від 18 вересня 2014 року, земельними ділянками, визначеними Додатком №1 цього наказу».

29 листопада 2016 року Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надало відповідь (однотипну кожному) про відмову у наданні позивачам дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відмови мотивовані тим, що відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08 жовтня 2014 року №37732/0/1-14, Держземагенству доручено забезпечити надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (крім тих, що знаходяться у користуванні) для ведення фермерського господарства та особистого селянського господарства на конкурсній основі за результатами відкритих публічних земельних аукціонів, також згідно з наказом Держземагенства України від 15 жовтня 2014 року №328 «Про введення в дію рішень колегії Держземагенства України від 14 жовтня 2014 року» Головним управлінням Держземагенства в Одеській області наказом від 18 вересня 2014 року №77, із змінами від 29 листопада 2016 року №262, затверджений перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, до якого включені земельні ділянки, які бажають отримати у власність позивачі.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення відповідач прийняв у той час, коли позивачі вже звернулися до нього із своїми клопотаннями, з метою реалізації належного їм законного права отримати безоплатно у власність спірну земельну ділянку. При цьому така підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, як включення тієї чи іншої земельної ділянки до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону - безпосередньо не передбачена приписами статті 118 Земельного кодексу України. Відповідачем не надано обґрунтованих пояснень про те, які в нього виникли об'єктивно необхідні мотиви, цілі чи мета для додаткового включення зазначених земель до земель, право на оренду яких виставляється на земельні торги, після спливу більше ніж двох років з остаточного терміну виконання доручення Віце-прем'єр-міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства Гройсмана В.Б. від 08 жовтня 2014 року, як і не надано пояснень щодо того, чому включення спірних земель не відбулося одразу і в строк виконання доручення, коли були включені в перелік інші земельні ділянки наказом Головного управління Держземагентства в Одеській області від 18 вересня 2014 року №77.

З приводу правомірності винесення відповідачем наказу №262 від 29 листопада 2016 року з додатками, яким внесено зміни до наказу Головного управління Держземагенства в Одеській області № 77 від 18 вересня 2014 року, в частині, що стосується земельного масиву, лот №1173 розташованого на території Нестоїтської сільської ради (за межами населених пунктів) Подільського району Одеської області, кадастровий квартал земельної ділянки НОМЕР_1, орієнтованою площею 37,03 га згідно з додатком №1 до наказу №262, суд касаційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до частини першої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

Частиною другою 134 ЗК України визначено випадки, коли земельні ділянки державної або комунальної власності не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).

Частиною першою статті 136 ЗК України визначено, що організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.

У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.

Відповідно до частини другої вказаної статті встановлено, що добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об'єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.

У відповідності до частини третьої статті 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.

Відповідно до частини третьої статті 135 ЗК України організатором земельних торгів є фізична або юридична особа - власник земельної ділянки, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, що здійснює реалізацію права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, які уклали з виконавцем земельних торгів договір про проведення земельних торгів.

Системний аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Одеській області як розпорядник земель сільськогосподарського призначення державної власності є організатором земельних торгів та відповідно до вимог чинного законодавства наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.

Так, спірні земельні ділянки належать до категорії земель сільськогосподарського призначення державної власності, що сторонами не заперечується, тому розгляд питання про надання дозволу чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність, включення її в Перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу права оренди на земельних торгах віднесено до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Одеській області.

Як встановлено судами, 29 листопада 2016 року відповідач прийняв наказ №262 «Про  доповнення переліку земельних ділянок», яким доповнено перелік земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами згідно з додатком №1, затвердженого наказом Головного управління Дерземагенства в Одеській області «Про затвердження переліку земельних ділянок №77 від 18 вересня 2014 року, земельними ділянками, визначеними Додатком №1 цього наказу» (т.1 а.с.58-59).

Так, відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08 жовтня 2014 року №37732/0/1-14 Держземагенству доручено забезпечити надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (крім тих, що знаходяться у користуванні) для ведення фермерського господарства та особистого селянського господарства на конкурсній основі за результатами відкритих публічних земельних аукціонів (том 5 а.с.35-36).

Відповідно до пункту 13 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України: «Для погодження вирішення питань, що належать до компетенції Держземагентства України, обговорення найважливіших напрямків його діяльності у Держземагентстві створюється колегія. Рішення колегії вводяться в дію наказами Держземагентства України».

Відповідно до протоколу № 2 від 14 жовтня 2014 року колегія Держземагентства України на відкритому засіданні вирішила затвердити та оприлюднити на офіційному сайті Держземагентства України перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги. Термін виконання до 01 листопада 2014 року (пункт 2.2). Відповідно до пункту 2.3 вказаного протоколу за результатами аналізу поточних робіт із землеустрою та звернень фізичних і юридичних осіб вирішено на регулярній основі виявляти земельні ділянки, що користуються попитом та права на які можуть бути продані на земельних торгах, включати такі земельні ділянки до вищезазначених переліків шляхом видання наказів про внесення змін і доповнень до них та оприлюднювати оновлені переліки на офіційному сайті Держземагентва України (том 5 а.с.38-41).

15 жовтня 2014 року Держземагентством України видано наказ №328 про введення в дію рішень колегії Держземагентства. В пункті 2 наказу зазначено: «…вжити відповідних заходів  для реалізації рішень колегії та інформувати  про їх виконання у визначені терміни» (том 5 а.с.37).

З огляду на вищевикладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що відповідно до чинного наказу № 328 від 15 жовтня 2014 року головні управління Держземагентства в областях зобов'язані на постійній основі виявляти та оновлювати переліки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги.

Відповідно до розпорядження КМУ від 31 березня 2015 року № 294-р «Питання Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру покладено функції і повноваження Державного агентства земельних ресурсів, що припиняється.

Отже, саме Головне управління Держгеокадастру у Одеській області наділено повноваженнями щодо виявлення та оновлення переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги.

При цьому прийняттю вказаного рішення передувала визначена законом процедура, зокрема, наказом Держземагенства України від 15 жовтня 2014 року №328 введено в дію рішення колегії Держземагенства України від 14 жовтня 2014 року №2/2 "Про продаж прав на земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на конкурентних засадах».

Таким чином, відповідач, реалізовуючи свої повноваження організатора земельних торгів, з дотриманням визначених Земельним кодексом України вимог, мав право прийняти відповідний наказ про доповнення переліку земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.

В той же час, абзацом 2 частини 1 статті 136 Земельного кодексу України передбачено, що у переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, окремими лотами зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.

Частиною четвертою статті 136 ЗК України визначено, що підготовку лотів до проведення земельних торгів забезпечує організатор земельних торгів.

Пунктом четвертим частини четвертої статті 136 ЗК України передбачено, що підготовка лотів до проведення земельних торгів включає державну реєстрацію земельної ділянки.

Аналіз наведених правових норм свідчить, що перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, серед іншого, в обов'язковому порядку має містити кадастровий номер відповідної земельної ділянки. При цьому фактично формуванню переліку земельної ділянки передує процедура підготовки лоту до торгів, в межах якої організатор торгів, зокрема здійснює відведення такої земельної ділянки та державну реєстрацію останньої із присвоєнням відповідного кадастрового номеру. 

При цьому посилання заявника касаційної скарги на те, що присвоєння кадастрового номеру земельній ділянці здійснюється вже після включення останньої до переліку, визнаються колегією суддів безпідставними та необґрунтованими, оскільки диспозиція абзацу 2 частини 1 статті 136 Земельного кодексу України передбачає включення до переліку саме лотів, що свідчить про завершення станом на час формування переліку процедури підготовки лотів до торгів.

В оскаржуваному наказі Головного управління Держгеокадастру у Одеській області від 22 листопада 2016 року №262 "Про доповнення переліку земельних ділянок", а саме, у додатку до нього, у графі «Кадастровий номер земельної ділянки» міститься номер НОМЕР_2 із позначкою *кадастровий квартал земельної ділянки (том  5 а.с.46).

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України "Про Державний земельний кадастр", державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера; кадастровий номер земельної ділянки - індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування.

Згідно з пунктом 30 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №1051, кадастровий номер земельної ділянки складається з таких структурних елементів: НКЗ : НКК : НЗД, де НКЗ - номер кадастрової зони, який визначається згідно з пунктом 34 цього Порядку; НКК - номер кадастрового кварталу, який визначається згідно з пунктом 34 цього Порядку; НЗД - чотиризначний номер земельної ділянки в межах кадастрового кварталу (максимальна кількість земельних ділянок у межах кадастрового кварталу становить 9999). Структурні елементи кадастрового номера земельної ділянки відокремлюються один від одного двокрапкою.

Пунктом 34 цього Порядку передбачено, що система нумерації кадастрових зон і кварталів є єдиною на всій території України. Номер кадастрового кварталу складається з таких структурних елементів: НКЗ : НКК, де НКЗ - дванадцятизначний номер кадастрової зони (максимальна кількість кадастрових зон становить 999999999999), в якому останні дві цифри відокремлюються від перших десяти двокрапкою; НКК - тризначний номер кадастрового кварталу в межах кадастрової зони (максимальна кількість кадастрових кварталів у межах кадастрової зони становить 999). Для нумерації кадастрової зони за межами адміністративно-територіальних одиниць використовується значення 9000000000:00. Структурні елементи номера кадастрової зони і кварталу відокремлюються один від одного двокрапкою.

Отже, враховуючи те, що до переліку може бути включено земельну ділянку лише за умови присвоєння їй кадастрового номеру, тобто сформовану земельну ділянку у відповідності до статті 79-1 ЗК України, а відповідно до додатку до оскаржуваного наказу від 29 листопада 2016 року № 262 вбачається, що до наведеного переліку включено лише кадастровий квартал земельної ділянки, а не окремі земельні ділянки, суд касаційної інстанції вважає, що відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ в межах наданої йому компетенції, припустився порушення процедури включення земельних ділянок до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, в частині зазначення кадастрового номеру останньої, а відтак висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для скасування наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області №262 від 29 листопада 2016 року з додатками, в яким внесено зміни до наказу Головного управління Держзземагенства в Одеській області № 77 від 18 вересня 2014 року, в частині, що стосується земельного  масиву, лот №1173 розташованого на території Нестоїтської сільської ради (за межами населених пунктів) Подільського району Одеської області, кадастровий квартал земельної ділянки НОМЕР_1, орієнтованою площею 37,03 га згідно з додатком №1 до наказу №262, є правомірними.

Щодо відмови відповідача у наданні дозволу позивачам на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га. (кожному) за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Нестоїтської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів), колегія суддів зазначає наступне.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

Отже, цією нормою закріплено виключно право, а не обов'язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а). 
Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: 

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; 

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому приписи статті 136 Земельного кодексу України свідчать про те, що в разі віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах, це також є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.

Слід зауважити, що подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. 

Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.

Вказана правова позиція викладена і постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а

Так, правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися  розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах даного адміністративного спору позивачі звернулись до відповідача не із зверненнями, а із відповідними заявами, за наслідками розгляду яких суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідні управлінські рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачам відповіді у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Одеській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом. 

Отже, надані відповідачем листи від 29 листопада 2016 року, в яких Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області надано позивачам інформацію стосовно того, що земельні ділянки, які бажають отримати у власність позивачі, включені до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, не можуть сприйматися судом як належна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.

Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачами заяв.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду.

З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивачів, є саме зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Одеській області повторно розглянути клопотання від 01 листопада 2016 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Нестоїтської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів) та прийняти відповідне рішення шляхом видання наказу, що вірно було встановлено судами попередніх інстанцій.

Між тим, висновки суду першої інстанції, з якими погодився апеляційний суд, щодо зобов'язання відповідача прийняти відповідні рішення стосовно позивачів шляхом видання наказу про надання дозволу на розроблення цього проекту з урахуванням вищенаведеного є помилковими, а відтак судові рішення підлягають зміні шляхом виключення з абзацу четвертого резолютивної частини постанови суду першої інстанції словосполучення: «про надання дозволу на розроблення цього проекту».

Крім того, постанова суду першої інстанції та ухвала суду апеляційної інстанції підлягають зміні в частині обґрунтування висновків щодо наявності підстав для скасування наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області №262 від 29 листопада 2016 року з додатками, в яким внесено зміни до наказу Головного управління Держзземагенства в Одеській області № 77 від 18 вересня 2014 року, в частині, що стосується земельного  масиву, лот №1173 розташованого на території Нестоїтської сільської ради (за межами населених пунктів) Подільського району Одеської області, кадастровий квартал земельної ділянки НОМЕР_1, орієнтованою площею 37,03 га згідно з додатком №1 до наказу №262.

З приводу посилань позивачів на те, що  при поданні касаційної скарги відповідачем було сплачено судовий збір у розмірі меншому, ніж встановлено Законом України «Про судовий збір», суд касаційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно з приписами частини 1 статті 9 Закону України "Про судовий збір" судовий збір сплачується за місцем розгляду справи та зараховується до спеціального фонду Державного бюджету України.

Згідно статті 4 Закону України "Про судовий збір", судовий збір справляється у відповідному розмірі від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року, в якому відповідна заява або скарга подається до суду, - у відсотковому співвідношенні до ціни позову та у фіксованому розмірі.

Станом на 01 січня 2017 року розмір прожитковий мінімум для працездатних осіб, визначений Законом України "Про Державний бюджет України на 2017 рік", становив 1600 грн.

У відповідності до підпункту 3 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України "Про судовий збір" (в редакції станом на дату подання касаційної скарги) ставки судового збору встановлюються у таких розмірах: за подання касаційної скарги на рішення суду, заяви про приєднання до касаційної скарги на рішення суду - 120 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви.

Відповідно до пункту 3 частини 2 статті 4 Закону України "Про судовий збір" (в редакції станом на дату подання адміністративного позову) за подання адміністративного позову немайнового характеру фізичною особою сплачується 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Абзацом другим частини третьої статті 6 Закону України «Про судовий збір» визначено, що у разі коли в позовній заяві об'єднано дві і більше вимог немайнового характеру, судовий збір сплачується за кожну вимогу немайнового характеру.

Відповідно до абзацу другого частини шостої статті 6 Закону України «Про судовий збір» у разі коли позов немайнового характеру подається одночасно кількома позивачами до одного або кількох відповідачів, судовий збір сплачується кожним позивачем окремим платіжним документом у розмірах, установлених статтею 4 цього Закону за подання позову немайнового характеру.

Відповідно до матеріалів справи, кожен із позивачів звернувся до суду з двома вимогами немайнового характеру, в подальшому всі п'ятнадцять позовів були об'єднані в одне провадження, а відтак належна до сплати сума судового збору при поданні адміністративного позову для визначення належного до сплати розміру судового збору за подання касаційної скарги становить, з урахуванням того, що вимога про скасування наказу від 29 листопада 2016 року № 262 є загальною для всіх позивачів,  10240 грн. (640грн. * 15 + 640 грн.) 

З огляду на вказане, належна до сплати сума за подання касаційної скарги становить 12  288 грн. = 10240 грн. * 120%.

Відповідно до квитанції від 22 грудня 2017 року № 0.0.924136649.1 відповідачем за подання касаційної скарги сплачено 3840 грн., а тому сума у розмірі 8448 грн. (12288 грн. - 3840 грн.) підлягає стягненню з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області до спеціального фонду Державного бюджету України.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку по суті спору, проте помилково застосували норми права, які регулюють процедуру включення земельних ділянок до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, а також помилково зобов'язали відповідача видати наказ саме про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити рішення судів попередніх інстанцій в частині обґрунтування висновків суду, та виключивши з абзацу четвертого резолютивної частини постанови Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року словосполучення: «про надання дозволу на розроблення цього проекту».

Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2018 року задоволено клопотання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області та зупинено виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року.

Частиною 3 статті 375 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356, 375 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року змінити в частині обґрунтування висновків судів.

Виключити з абзацу четвертого резолютивної частини постанови Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року словосполучення: «про надання дозволу на розроблення цього проекту».

В іншій частині судові рішення залишити без змін.

Поновити виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року у незміненій частині.

Стягнути з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (65107, вул. Канатна, 83, м. Одеса; код ЄДРПОУ: 39765871) до спеціального фонду Державного бюджету України судовий збір у сумі 8448 грн. (вісім тисяч чотириста сорок вісім гривень) за подання касаційної скарги у справі №815/905/17 (отримувач коштів: УК у Печер. р-ні/Печерс. р-н/22030102. рахунок отримувача: 31219207026007, код ЄДРПОУ: 38004897. Код банку отримувача: 899998, Банк отримувача: Казначейство України (ЕАП), Код класифікації доходу бюджету: 22030102 «Судовий збір (Верховний Суд)»).

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон
Л.Л. Мороз 
 В.М. Кравчук ,
Судді Верховного Суду